青浦凤溪 全市最大“城中村”改造：阵痛与新生

随着征收工作的不断深入，凤溪“城中村”改造项目征收签约率已超过百分之九十五

截至2022年底，上海约有“城中村”点位682个，涉及村（居）民约10.92万户，房屋面积约2068万平方米，其中，项目整体改造点位171个，规划拔点405个，综合整治106个。凤溪“城中村”改造项目对于上海乃至全国众多类似区域有何启示？听听专家们怎么说。

一次探索

上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员、中小城市与乡村振兴研究室主任 杨传开

凤溪是一个撤制镇，对于这种撤制镇如何转型发展也是一个很好的探索，对于其他情况类似的非建制镇也都具有很好的借鉴意义。

在快速城市化过程中，随着城市范围的不断扩张，地方政府出于成本考虑，可能会选择绕过居民点而征用周边农用地进行城市建设，造成了城乡混杂的二元城市景观和空间结构，也就是“城中村”。这其实也是我国城乡二元管理制度、城乡二元土地制度以及外来人口大量流入集聚所形成的特殊产物。关于界定，目前无统一标准。例如，之前上海某区对于“城中村”改造地块的定义是指在城镇建成区或城镇规划区范围内，集体土地被全部或大部分征用，原农村居民全部或大部分转为城镇户口，被城镇建成区包围或基本包围的自然村。也有学者提出从建设用地面积占村域总用地面积的比重大于40%，与外来人口比重大于30%两方面来界定。

根据上海市房管局信息，截至目前，上海已批准“城中村”改造项目62个。按计划，2023年启动“城中村”改造项目10个；到2025年底，中心城区周边“城中村”项目全面启动；到2027年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进；到2032年底，“城中村”改造项目全面完成。

“城中村”改造的难点，主要在于资金投入大、回报周期长、融资成本高等情况，资金成本压力较大。此外，“城中村”改造盈利空间不大，盈利预期不足，对社会开发主体缺乏吸引力。根据相关调查，“城中村”居住的主要是外来人口，低收入、低消费群体。“城中村”改造后，生活居住成本增加，如何考虑“城中村”低收入群体的居住问题，促进外来人口的社会融合，是个难点。应综合考虑这一群体的居住问题，可以与保障性住房相结合，以及提供更好的社会保障和公共服务，实现包容发展。

虽然困难多，但对于上海这样的特大型城市而言，“城中村”改造带来的机遇与收益也很大。对于居民而言，“城中村”改造改善其居住条件，提高了生活水平；对于城市建设而言，有助于提升城市形象，对于保护地方特色建筑、传承历史文化也具有十分重要的意义；对于经济发展而言，可以有效拉动投资，促进城市经济增长。“城中村”改造除了政府投资外，还会引入社会资金，能够有效拉动社会投资，给相关企业带来发展机遇；同时，“城中村”改造完成，势必会提升居民对建材、家电、家居、装修等上下游产业的消费需求，会进一步扩大内需。

凤溪“城中村”作为上海目前最大规模的“城中村”改造项目，能够快速高效推进、高质量建设，具有示范意义，对上海其他类似区域或国内其他城市都提供了很好的借鉴和参考。

在改造方式上，由政府主导，国企开发。如此大体量的项目，必须要引入具有足够实力的开发主体，建立多元化的资金保障机制，才能保障项目顺利推进。在这一方面，该项目开发主体中交城投就很有优势，并且有较为丰富的城市综合开发经验。在推进方式上，要充分做好居民工作。人民城市为人民，这个项目从启动到集中签约时间短、签约比例高，之所以能够这么快速地推进，除居民改造意愿强烈外，很大程度上也得益于当地政府在前期作了充分的准备工作。在建设方式上，凤溪项目如何拆整结合，保留历史文脉也值得关注。凤溪具有丰富的文化遗存，如何保留区域特色和历史文脉应当是该项目需要考虑的。我注意到这个项目采取了拆整结合，保留有价值的历史元素，这一方式值得借鉴。

7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，提出超大特大城市推进“城中村”改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式。在青浦区今年开业的蟠龙天地，探索融合传统和现代元素，既保留古建筑风貌又有现代建筑风格，在业态上，也引入了很多现代化的商业设施，例如很多首店、概念店、特色店等等，让古镇重新焕发生机和活力。

两大难点

上海市房地产科学研究院城市更新和历史建筑保护研究所所长 郭戈

我认为凤溪“城中村”改造项目有三大亮点：地区功能全面提升，服务产业集群发展作用明显；有效改善民生，为乡村振兴提供重要支撑；引入“好人家”中交城投，建设出“好项目”。

该项目区位优势明显，以产业项目带动“城中村”改造，促进产业结构升级，做优城市品质、做强经济发展是本项目的一大特色。面向未来，可以以华新镇建设上海商贸服务型国家物流枢纽为核心抓手，吸引和培育更多产业链上下游的企业，实现“科、产、城、人”深度融合发展。

对于“城中村”改造，上海一直保持积极稳妥推进，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的“城中村”进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。目前，本市在土地出让、成本认定、资金拨付等方面已出台了一系列支持政策，保障了“城中村”改造项目的有序实施。

在实施过程中，“城中村”改造面临的难点主要是资金和项目品质两方面。我建议，要拓宽资金渠道，进一步保障“城中村”改造的资金需求。加强各类资源统筹，解决好资金平衡等瓶颈问题。可设立“城中村”改造专项借款，由政策性银行组建，对地方财力进行有效补充。加大金融机构贷款支持力度，更好发挥政策性金融机构和银团贷款作用。在选择改造项目合作单位上应选择资金实力雄厚、信用等级好、改造经验丰富的优质大型企业。

要进一步提升“城中村”改造理念，放大综合效应。着眼高质量发展要求，实现居住环境、空间形态、功能开发、社会管理、产业发展、历史文化传承的综合提升效应。结合新城建设、重大工程、历史文化名镇名村保护、保障性住房建设、乡村振兴、农民相对集中居住、产业结构调整等工作，更好推动品质提升、产城融合、职住平衡和人居环境改善。

另外，在“城中村”改造实施过程中，要注重“留住乡愁”，始终把保护放在第一位，在保护中发展、在发展中保护。在“物”的层面，项目前期应做好价值甄别，有针对性地制定规划设计方案，将传统格局、历史风貌和历史建筑保护好，加强村镇的整体保护和活态传承；在“人”的层面，在改造过程中一方面应尊重当地社会文化，尽量延续整体历史文化和社会结构。另一方面要为集体经济组织辟通后续发展渠道，不断增强“造血”功能，促进集体经济可持续发展，让百姓享受改造成果。