重返伊核协议 谁将迈出第一步？

李伟建

上海国际问题研究院外交政策研究所研究员、中国中东学会副会长 李伟建

近来，拜登政府在伊核问题上向伊朗释放和解信号，相关各方也加速战略博弈。

然而，美伊互相释放积极信号的同时，又都不愿轻易做出实质性让步。

双方为什么会出现这般有些矛盾的表态和行动？这一回，双方能否重新回到谈判桌前？未来伊核问题前景如何? ——编者

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展开对话具有迫切性 拜登未松口但很克制

问：在此时释放出积极的信号，拜登政府有怎样的考虑？

答：众所周知，影响伊核问题解决的核心要素是美伊关系的演变。上世纪60年代，美伊关系处于历史最好期。美国曾秘密支持过伊朗前国王巴列维的核计划，伊朗的第一座小型核反应堆就是在美国的帮助下建成的。上世纪70年代初，伊朗爆发伊斯兰革命，亲西方的巴列维王朝垮台，霍梅尼建立政教合一的新政权后，美伊关系迅速趋冷。1979年11月，伊朗发生扣押美国人质事件，美伊开始互相敌视，两国关系从此跌入冰点。2002年，伊朗反政府组织揭露伊朗正在秘密建设核设施引发西方强烈关注。此后，美伊围绕伊朗核问题展开了长达十多年的博弈和冲突。其间虽然有过美国政策松动及伊朗做出妥协，如2015年伊核问题全面协议得以签署就是各方妥协的结果，但需要指出的是，这种松动及妥协更多是迫于内外压力及各自利益的权衡，而不是建立在两国逐步信任的基础之上。

事实是，即使在伊核协议签署以后，两国的信任关系依然远远没有建立起来。在经历了几十年的对峙之后，两国民意的彼此好感度极低，且国内都有强大的敌对势力。这也是为什么特朗普上台后可以轻率退出伊核协议，并对伊朗采取更为严厉的制裁及军事威胁等极限施压政策的主要原因。也正是因为两国缺乏最基本的信任，虽然拜登上台后明确宣布要重返协议，伊朗对此也充满期待，但双方都不愿迈出第一步。2月7日，美国总统拜登表示，伊朗必须停止高于伊核协议允许水平进行的浓缩铀活动，美国才会取消对伊制裁。而同一天伊朗最高领袖哈梅内伊也表示，伊朗“已经听够了各种花言巧语”，只有看到行动，伊朗才会再次遵守伊核协议。

从表面看，双方态度都非常明确和坚决。不少分析甚至认为，美伊重返伊核协议进程会因此陷入僵局。但笔者认为，双方迄今的表态在很大程度上是受国内政治因素的制约。毕竟目前两国缓和关系的民意基础还相当薄弱，更不用说背后还有来自政治反对派的强大压力。但从现实政治和国家利益出发，美伊当权者显然不愿失去重返核协议的难得机会。现在他们考虑最多其实是如何在不失各自“面子”的情况下实现突破。据英国《泰晤士报》报道，拜登政府已在着手研究放松特朗普对伊朗实施的制裁。

对拜登而言，伊核协议是其任副总统时期取得的一项重大外交成果，也是民主党的重要外交遗产。特朗普退出协议并将美国拉回与伊朗的激烈冲突，某种程度上被视作美国两党斗争的一部分。从这一层面看，拜登执意要重返协议，一是要兑现竞选承诺，二来也是要在国内政党较量中扳回一局。当然，最重要的是，重返伊核协议是民主党的一致立场，这一政策立场得到国际社会的广泛支持，也符合美国的根本利益。从现实发展看，拜登上台后面对的是特朗普漏洞百出的内政外交及疫情控制不力留下的烂摊子。在未来较长一段日子里他将需要把更多精力用于国内治理、修复和调整与其他国家的关系，不愿也无力在伊核问题上消耗更多精力和资源。

此外，拜登显然也看到伊朗国内政治和相关政策存在的变数及由此带来的对话迫切性。此前伊朗议会通过法案，规定伊核协议相关方必须在2月21日前履行协议，若在规定期限内仍不履行协议，伊朗将中止履行《不扩散核武器条约》附加议定书，与附加议定书相关的核查活动将被中止。此外，今年6月伊朗还将进行总统选举，3月21日伊朗新年后便进入选举氛围。伊朗外长扎里夫稍早就提出过“美国人的时间不多了”“对话窗口正在迅速关闭”等警告。因此我们看到，虽然拜登政府迄今未在取消制裁问题上松口，但在表态上显得很克制，尽量避免使用威胁性语言刺激对方；与此同时，在其他相关问题上不断释放一些积极的信号，目的在于稳住伊朗，让其看到希望，并最终回到重返核协议的对话中来。

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伊朗将坚持核心诉求

试图倒逼美作出让步

问：伊朗方面接下来会如何“接球”？此时伊朗政府的诉求发生了什么改变？

答：在经受了美国多年的敌意和制裁，尤其是过去4年特朗普对伊朗的极限施压后，伊朗国内对美国有着强烈的不信任感。但在核问题上，伊朗迄今还是相信拜登政府会回到伊核协议。伊朗在这个问题上的最大诉求始终是美国取消对伊朗的所有制裁。但是从奥巴马执政后期签署伊核协议，到特朗普时期退出协议，伊朗经历的是一个从希望到失望再到绝望的痛苦过程。因此，伊朗政府与拜登政府一样期待重返伊核协议。

所不同的是，美国坚持要求伊朗先履行协议，伊朗则要求美国先取消制裁，并将此作为其重新履行核协议的条件。伊朗的理由很简单，是美国先退出核协议，是美国对伊朗实施了新的制裁，因此美国必须率先采取行动取消制裁。

为破僵局，伊朗外长扎里夫曾于2月1日在接受美国媒体采访时提出由欧盟出面斡旋，协调伊美采取“同步”行动来满足对方条件的倡议。这一表态曾被认为是伊朗方面态度有所松动。但此后他在接受媒体采访时否认了这个说法，认为是翻译会错了意。当被问到伊朗是否愿意先做出一些姿态，例如降低目前浓缩铀丰度以让美国重返核协议时，扎里夫表示没有可能。他认为，既然拜登自己都认为特朗普对伊朗的政策是失败的，他要修正这一政策，那就意味着要取消制裁。因此，“伊朗没有必要迈出第一步”。

伊朗不愿对上述立场松口，是基于其内部对势态发展的积极看法，伊朗并不认为目前的态势已陷入僵局，并且相信时间在伊朗的一边。扎里夫表示，伊朗的核政策是由最高层在达成共识的框架内决定的，但不同的政府会有不同的实施方法。目前可供美国人采取措施的窗口是打开的，但在伊朗进入总统大选后，这个窗口将暂时关闭，直到下一届政府上任并发挥领导作用才会重新打开。这意味着如果美国人拖延，那只会是他们的损失。在扎里夫看来，美国应该是看清这一点的，拜登政府只是还没有完全想好他们的下一步政策。

伊朗政府发言人阿里·拉比埃近日的表态更为乐观，他表示，虽然围绕伊核问题全面协议的“外交争论”仍在继续，但伊方相信美国政府会“很快”解除对伊制裁。所谓“外交争论”不过是各方“重新遵守承诺”的前奏，而这些承诺包括“很快解除所有制裁”。

基于上述对形势的判断，伊朗在接下来的日子依然会坚持其核心诉求，甚至会采取诸如扬言继续提升浓缩铀丰度以及随时调整与国际原子能机构的合作程度等行动来倒逼美国让步。例如，根据前两天伊朗与国际原子能机构达成一份符合伊朗议会法案的临时技术协议，国际原子能机构将能够在最长3个月时间内继续其必要的核查和监督活动。但23日，伊朗驻国际原子能机构特使加里巴巴迪又表示，伊朗已经停止执行国际原子能机构展开突击核查的“附加条款”。

显然，伊朗试图通过增加某些不确定性来提升拜登政府的紧迫感，根本目的是逼迫美国采取行动取消制裁，而伊朗也会根据美国的行动随时调整策略。用伊朗方面的话来说，“一切都是可逆的”。

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分步对等解决成共识 中俄将发挥重要作用

问：伊核问题的其他各方扮演着怎样的角色？伊核协议的前景如何？接下来可能还会有哪些变数？

答：美伊的政策立场无疑是伊核协议成败的决定性因素，但其他各方的作用也不可或缺。尤其当美伊在相关问题谈判陷入僵局时，相关各方的协调就显得尤为重要。这已在伊核协议整个谈判的漫长过程中得到过充分的印证。这次也是伊朗方面提议由欧盟出面斡旋，推动美方重返伊朗核问题全面协议。

需要指出的是，鉴于欧美关系特殊，伊朗并没有将所有希望寄托于欧盟身上，伊朗外长扎里夫此前在谈到欧盟的作用时曾表示，在过去一段时间，当伊朗需要欧洲发挥作用并履行自己的承诺时，他们的表现“表明他们并不能完全胜任这一角色”。分析人士认为，当下拜登政府正在试图重建遭特朗普破坏的美欧同盟关系，会更愿意聆听欧盟的意见，伊朗也正是看到了这一点，才主动提出让欧盟出面做美国工作。伊朗认为，现在欧洲能够向其盟友美国施加压力，促其立即重返核协议。不可否认，欧盟在这方面也确实发挥了积极作用。欧盟日前提出举行伊朗核问题全面协议参与方非正式会谈以推动美国和伊朗重回协议轨道的建议，已经得到了美国的积极回应。美国政府表示，将应欧盟高级代表之邀参加P5+1（中国、法国、俄罗斯、英国、美国和德国，即伊核问题六国）与伊朗的会议。伊朗方面则表示，正在研究并与包括俄罗斯和中国在内的合作伙伴磋商，“将在未来对这一建议作出回应。”在伊朗看来，到目前为止，与欧洲相比，中俄发挥了更为积极的作用。扎里夫在接受采访时还表示，伊朗认为，如果中俄两国继续采取坚定立场，并通过言辞和行动，向美国发出明确信号，现有政策无法延续，美国应当改变态度，“这一切都将非常重要”。

笔者认为，拜登上台后，国际多边主义出现回归趋势，未来欧盟及中俄等主要大国将在国际事务中发挥越来越重要的作用，这一点无疑也将体现在未来伊核问题的解决中。从当前美伊重返伊核协议的现实发展看，双方之间还有不少意见分歧需要化解，但分步对等的解决思路将越来越成为各方共识。当然，美伊矛盾由来已久，关系错综复杂，地区内也存在许多不确定甚至是破坏性因素。但笔者以为，重返伊核协议符合美伊及相关各方的利益，也有利于地区的和平和稳定，为此，我们有理由对美伊重返伊核协议持乐观态度。