在该担责时躲进“程序限制” 特朗普政府起诉关税退税令

柯静

美国港口准备出口的货物 图IC

美国海关与边境保护局网站关税退款系统

美国司法部近日正式将特朗普政府关税退税争端推向上诉程序，要求联邦巡回上诉法院推翻或限制美国国际贸易法院关于退还《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税的“普遍性”退款命令。请看专家解读。 ——编者

柯静

上海社会科学院国际问题研究所美洲研究室副主任

美国司法部的核心主张是，国际贸易法院要求海关与边境保护局向所有缴纳IEEPA关税的进口商退还税款，构成超出法院权限的“普遍性禁令”。由此进一步主张，应由相关进口商分别提起诉讼，在取得法院个案命令后再办理重新清算和退款。

此举意味着，在最高法院否定IEEPA“紧急关税”后，特朗普政府开始借助司法上诉、权限争辩和程序门槛，压缩退税范围。背后算计并不复杂：有能力跟进退税程序、承担律师费用并向法院寻求个案命令的主要是少数大型进口商，大量中小企业即便在法律上有权退款，也可能因缺乏合规资源、诉讼能力和时间成本而放弃。这样一来，特朗普政府无须公开否认退税，就可能减少实际退款规模。

退税法理之争

美国关税退税之争首先要回到基本法理问题：当征税依据被法院否定后，已征税款能否继续由政府保有？答案自然是否定的。

关税是美国政府基于国会授权对进口行为实施的财政征收，其合法性取决于总统是否在法定权限内行使权力。IEEPA关税既已被最高法院否定，相关征收行为便失去法律基础。由此产生的退税，不是特朗普政府可以自行决定是否给予的政策优惠，更不是对企业的行政施舍，而是违法征收后的必要纠错，是恢复市场主体财产权利、维护司法裁判效力和约束行政权力边界的基本要求。

美国司法部的抗辩具有一定迷惑性，因为它触及美国司法实践中的真实争议：为了纠正一项违法政策，法院能否对政府发布覆盖非案件当事人的广泛救济命令。司法部的“倚仗”在于，美国最高法院近年对所谓“普遍性禁令”或“全国性禁令”持限制态度，强调联邦法院的“衡平救济”原则上应限于为案件当事人提供救济，而不应轻易命令政府对未参加诉讼的主体采取同一行动。

这一逻辑在一般行政诉讼中或许具有一定说服力，法院通常应解决当事人之间的具体争议，不宜直接替代行政机关设计全国性政策安排。然而，本案并非一般个案行政错误，而是由总统统一命令、海关统一执行、覆盖海量进口交易的系统性征收。征税时是全国性、统一性和强制性的，纠错时却要求企业逐一诉讼、分别取得法院命令，会在法律责任与救济路径之间制造明显不对称。

更重要的是，司法部将法院救济权限与政府纠错责任混为一谈。即便法院权力存在边界，也不意味着政府纠错责任随之消失，“普遍性禁令”之争实际成为压缩退款规模、转移政府责任的工具。

政府态度转变

在最高法院否定IEEPA关税后，特朗普政府虽激烈抨击裁决，但起初并未公开否认退税责任，海关与边境保护局也表示将启动并推进退款流程。截至5月11日，已完成对833.8万多个进口条目的清算或重新清算，预计退还本金及利息约354.6亿美元；另有超过1512万个涉及IEEPA关税的条目通过系统验证，等待进一步处理。

就在此时，特朗普政府立场开始变化。当国际贸易法院追问政府如何处理所有相关退款，尤其是如何保障大小进口商均能获得救济时，司法部转而提出“普遍性禁令”抗辩，并试图将退款问题推向进口商个案诉讼。

这一转向背后显然并非单纯的法律立场调整，而是有财政和政治考量。IEEPA关税所涉退款规模超过1650亿美元，随着退款进程推进，财政返还压力越发显现。尤其是美国财政赤字压力高企、中东局势加剧能源和大宗商品价格波动、通胀风险明显上升，对特朗普政府无疑是雪上加霜。全面退税不仅意味着财政收入回吐，也会削弱特朗普长期将关税塑造为财政收入来源、对外谈判筹码和政治业绩的政策叙事。

司法部此时提出“普遍性禁令”抗辩，实际是将行政机关本应主动承担的退款义务转化为企业自行申请和诉讼的负担。这既能拖延退款，也会让不少中小企业放弃追索，使部分应退税款长期甚至永久滞留在政府手中。

算盘未必得逞

退税争端对企业的影响，远不止“退款何时到账”。在IEEPA关税实施期间，进口商已经先行缴纳税款，许多企业被迫压缩利润、调整价格、延迟订单，甚至借贷维持库存和供应链运转。若退税范围被压缩或程序长期悬而未决，企业现金流压力将持续存在。对大型企业可能主要只是资金占用，对中小企业则关乎持续经营、供应链履约和债务偿付能力。

重要的是，申请制和个案诉讼制会显著放大企业间的不平等。大型进口商通常拥有贸易合规团队、报关代理和外部律师，中小企业则未必具备这些资源。这意味着违法征税造成的损害不仅难以被公平纠正，反而可能出现二次分配不公。

退税争端还涉及消费者权益。特朗普政府长期宣称关税由外国承担，但在实际经济运行中，关税成本往往通过供应链向进口商、零售商和终端消费者传导。当退税主要流向有能力提交申请或提起诉讼的大型进口商，而终端消费者无法获得补偿时，就会形成新的公平争议：征税成本被社会化，退税救济却被主体化、门槛化和专业化。

由此，退税问题已不仅是行政执行争议，也是关于政府诚信、企业公平和消费者保护的政治争议。随着两党围绕退税公平、财政负担和法院权限展开攻防，普通消费者和中小企业的实际损失极易被淹没在更复杂的党派政治和制度争辩之中。

然而，特朗普政府的算盘未必能够完全得逞。此前成功挑战IEEPA关税的V.O.S.案进口商联盟已经申请将退款诉讼认证为集体诉讼，如果获得法院支持，司法部试图通过程序门槛压缩退款范围的空间将明显缩小。但即便如此，诉讼本身已经意味着时间、成本和不确定性。

特朗普政府挖空心思寻找抗辩理由其实并不太令人意外，但政府若在扩权时高举“紧急状态”，在担责时却躲进“程序限制”，法治的可信度就会被不断消耗。退税之争暴露出的，正是关税工具化之后，责任政治与法治边界的双重失衡。