开拓者，如何继续引领全国？

上海自贸试验区建设已从“短跑”变成了“中长跑“。

中国深圳市前海自贸区科技园。

海南不但全岛建设自贸区，而且率先探索建设具有中国特色的自贸港。

广州南沙新区（自贸片区）。

如何实现可持续的制度创新，在实施自贸试验区提升战略的“锦标赛”中继续担任“改革开放排头兵、创新发展先行者”，这可能是对上海自贸试验区下一阶段的高质量发展提出的又一项挑战。

记者｜金姬

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸试验区”）正式成立，大胆试、自主改的创新种子自此种下。十年间，我国自贸试验区的建设布局逐步完善，先后6轮在全国范围内设立了21个自由贸易试验区，截至2023年7月底，涉及21个省份的51个城市和海南岛全岛，共计67个片区。由“点”到东部“一条线”再到中西部，并逐步实现了东部沿海、京津冀、长三角等特定区域全覆盖。

在《新民周刊》采访的专家学者眼中，上海自贸试验区过去十年已经为中国自贸试验区的国家试验提供了“四梁八柱”基础性的任务和制度框架。在国家层面复制推广的302项自贸试验区制度创新成果中，近一半源自于上海首创或同步先行先试，充分发挥了全面深化改革和扩大开放的试验田作用。正如李强总理2023年7月在上海市调研自贸试验区建设时指出的“建设自贸试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。建设10年来，自贸试验区发挥了制度创新的‘头雁’效应，打造了开放发展的生动样板，推动了重大战略的深入实施，在中国改革开放进程中发挥着重要作用”。

而如何实现可持续的制度创新，在实施自贸试验区提升战略的“锦标赛”中继续担任“改革开放排头兵、创新发展先行者”，这可能是对上海自贸试验区下一阶段的高质量发展提出的又一项挑战。

从“短跑”到“中长跑”

在复旦大学上海自贸试验区综合研究院秘书长尹晨教授看来，上海自贸试验区的十年建设，主要的任务在前面七年就已经完成了，后面三年因为肆虐全球的新冠疫情加上错综复杂的国际形势，持续创新的速度有所减缓。

自设立以来，上海自贸试验区坚持以制度创新为核心，聚焦投资、贸易、金融、政府职能、法制环境等领域，形成了供全国自贸试验区复制推广的基础性制度框架和一大批制度创新成果：建立了以负面清单管理为核心的投资管理制度，初步形成了与国际通行规则一致的市场准入方式；建立了符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度，初步形成具有国际竞争力的口岸监管服务模式；建立了适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度，初步形成了与上海国际金融中心建设的联动机制；建立了以规范市场主体行为为重点的事中事后监管制度，初步形成放管服一体化的体系；不断完善法制化、国际化和市场化的营商环境，初步形成了有效激发市场活力的体制机制。截至2022年底，上海自贸试验区累计实到外资586亿美元，约占上海全市同期30%；2022年区域进出口总额约占全国21个自贸试验区总额的30%。如果说上海自贸试验区的亮点主要集中在前面七年，那么高光时刻则是负面清单的推出。

“起跑就冲刺”的状态，也让上海自贸试验区是全国自贸区中的“优等生”。

上海财经大学教授、中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家孙元欣指出，国家层面向全国或特定区域复制推广的302项制度创新成果中，其中243项改革试点经验中有50%与上海早期改革有关；而61个最佳实践案例中上海有5个，分别是国际贸易单一窗口，信用和社会诚信管理，证照分离改革，药品上市许可持有人制度，以及高能级人才服务。

不过，尹晨教授提醒说，上海自贸试验区建设已从“短跑”变成了“中长跑”，制度创新需要持久的动力机制。对此，他在《上海自贸试验区持续创新研究》一书中提出：“自贸试验区的建设既要有只争朝夕的干劲，也要有驰而不息的韧劲；既需要像CPTPP这样的外部压力，也需要有主动对接国家重大战略的内生动力”“吸引各类主体持续参与自贸试验区建设的持久动力，应该是来自各项改革、开放和创新举措带来的持久不息的效率的提升，成本的下降，业务、资源和市场的拓展，产业和功能的集聚和升级，效益的提高。也就是除了要有‘掘进机’和‘破冰船’的‘面子’，还要有获得感的‘里子’。”

从“雁阵”到“矩阵”

尹晨教授指出，从空气动力学的角度看，以雁阵编队飞行的大雁，能够有效利用编队形成的有利的空气动力变化，飞行的距离要比具有同样体质而单独飞行的大雁多70%。同样，在自贸区建设上形成以上海自贸试验区为首、若干自贸区为翼的“雁阵”，为全面深化改革扩大开放探路的效果将明显优于上海自贸试验区孤雁单飞。

如果放眼全球，大部分国家和地区的自贸区都不止一个，大都形成了自贸区建设的“雁阵模式”——

新加坡有9个自贸区，樟宜机场自贸区和廊裕港自贸区是最主要的两个自贸区，前者侧重于航空货运和机场物流，后者已经从侧重转口贸易变身集贸易和加工为一体的综合性自贸区。

迪拜有30多个自贸区，杰贝阿里自贸区是迪拜最大的自贸区，总面积达100平方公里，背靠迪拜最大的港口，工贸结合是其特点；而迪拜网络城、迪拜金融城、迪拜媒体城等自贸区则具有明显的产业导向。

美国则建有大量的自贸区，从1970年的12个到2016年的195个。

当然，当整个国家（地区）或更大的区域实现了投资与贸易的更高程度的自由化以后，自贸区也会逐渐退出历史舞台。比如当欧盟统一市场逐渐成熟以后，2013年1月1日，德国港口城市汉堡就结束了125年的自由贸易港运行。

在2017年以前，中国也逐渐形成了“1+3+7”的自贸试验区“雁阵”。其中，1就是上海自贸试验区，这是头雁，然后从东部向中西部、从沿海向内陆、从经济开放度最高的地区向经济开放度较高的地区拓展。

2015年，新增了广东、天津和福建3个自贸区，很大程度上借鉴了上海自贸试验区的总体方案，主要任务的“规定动作”也集中在贸易便利化、投资便利化、金融开放与创新、政府职能转变以及法制环境完善。当然，这3个自贸区也有结合各自特色和优势的“自选动作”——广东自贸区主打建设粤港澳深度合作示范区和21世纪海上丝绸之路重要枢纽；天津自贸区主打推进京津冀协同发展；福建自贸区主打建设深化两岸经济合作示范区和打造面向21世纪海上丝绸之路开放合作新高地。

2017年，中国的自贸试验区进行了第二次扩容，新增了7个新自贸区，包括辽宁、陕西、河南、重庆、四川、湖北和浙江自贸区。这7个自贸区也有各自的“自选动作”——

辽宁自贸区主打引领东北地区转变经济发展方式、提高经济发展质量和水平，以及加强东北亚区域开放合作；陕西自贸区主打建设内陆型改革开放新高地、“一带一路”经济合作和人文交流重要支点；河南自贸区主打建设成为服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽和内陆开放型经济示范区；重庆自贸区主打建设成为“一带一路”和长江经济带互联互通重要枢纽、西部大开发战略重要支点；四川自贸区主打建设内陆开放战略支撑带先导区、内陆与沿海沿边沿江协同开放示范区；湖北自贸区主打建设中部有序承接产业转移示范区和内陆对外开放新高地；浙江自贸区主打建设国际大宗商品贸易自由化先导区和具有国际影响力的资源配置基地。

值得一提的是，中国自贸区的建设从2018年开始向“矩阵”模式发展。

一方面，中国的自贸区逐步形成了沿海、内陆和沿边三个自贸区集群——东部沿海地区从辽宁到海南都已设立自贸区，中西部地区的四川、重庆、陕西、湖南、湖北、河北、河南、安徽也都设立了内陆自贸区，而黑龙江、云南和广西则设立了沿边自贸区——这三个自贸区集群在中国打造对外开放新格局中发挥着各自独特的作用。

另一方面，各个自贸区也形成了不同层次的对外开放形态——海南不但全岛建设自贸区，而且率先探索建设具有中国特色的自贸港；上海自贸试验区临港新片区建设海关特殊综保区和特殊经济功能区，同时探索具有国际竞争力的税收制度和政策；其他自贸区则进一步深化差别化探索，制度创新成果涉及越来越多的领域，呈现越来越丰富的形态。

“珍珠”要串成“项链”

对于上海自贸试验区的定位，上海早在2013年11月就已宣布——上海自贸试验区不栽“盆景”，它是一种“苗圃”。

今年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》（以下简称为“《若干措施》”），率先在上海、广东、天津、福建、北京等具备条件的自由贸易试验区和海南自由贸易港，试点对接相关国际高标准经贸规则，稳步扩大制度型开放。文件聚焦货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境、风险防控等6个方面，提出试点政策措施和风险防控举措，为全面深化改革扩大开放探索路径，为推动加入高标准经贸协定提供实践支撑。

对此，上海市浦东新区发改委相关负责人在今年8月表示：“对于已具备直接实施条件的措施抓紧推动落地，对于尚需上级部门出台实施细则的措施加强应用场景储备，力争加快提炼形成可复制、可推广的制度创新成果，推进‘苗圃变森林’，使制度创新成果惠及更多市场主体，同时持续健全完善风险防范制度，以‘管得住’确保‘放得开’。”

据介绍，上海自贸试验区提早谋划落实《若干措施》试点任务，目前已取得了积极进展，初步形成了一批制度创新成果。

例如，在推动货物贸易自由便利方面，持续提升贸易中心功能能级。实施更加开放的通关便利化举措，持续推进“一线放开、二线管住、区内自由”，全面实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）原产地证书签发、经核准出口商培育等便利化措施，促进货物通关提速增效，浦东新区上半年外贸进口总额同比增长17.9%。

同时，在扩大金融服务业对外开放方面，持续推动金融领域首创性、引领性开放项目落地，首家外商独资券商、首家外商独资公募基金管理公司、首家外商独资保险控股公司等一大批金融项目落户上海自贸试验区，80家国际知名资管机构设立了120家各类外资资管公司。

另外，上海自贸试验区还持续推动海外人才通行和工作便利化，促进国际人才集聚；实施产业数字化跃升计划，促进数字贸易健康发展；着力打造营商环境综合示范区，促进营商环境持续优化。

以上这些举措，都在让上海自贸试验区这个“苗圃”变成“森林”。

而在尹晨教授看来，上海自贸试验区成立十年来制度创新的“珍珠”很多，但能串起来的“项链”却还不够——上海自贸试验区系统集成的制度创新还需要进一步提升。比如，复制和推广的上海自贸试验区的经验往往是单项或子类经验，整体性、制度性的经验不多，而经验总结提炼并上升到国内法律或双（多）边经贸协议层面的则更少。希望以后有更多的类似负面清单管理模式纳入新《外商投资法》和RCEP框架的成果。

尹晨教授建议，上海自贸试验区应主动对标CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）的2300多项具体条款和DEPA（数字经济伙伴关系协定）的具体条款，大胆进行扩大开放的压力测试；应主动对接中国式现代化建设，建设以高水平开放促进高质量发展的示范区；应在深化便利化的基础上主动探索自由化，及时将经验和措施加以总结和提炼，将制度创新的“珍珠”串成制度性公共产品的“项链”，为推进规则、规制、管理和标准的制度型开放，为中国提高在全球经济治理中的话语权提供诸如议题、文本、标准和规则等制度性贡献。