气候大会启动损害基金 杯水车薪如何破解？

周逸江 同济大学政治与国际关系学院助理教授

极端天气有增无减，气候灾害层出不穷。在此背景下，《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）备受全球瞩目。

11月30日，即COP28开幕首日，各方谈判代表就批准了启动和运行损失与损害基金的计划。作为COP27达成的历史性协议，损失与损害基金的批准与启动有望为气候谈判的后续开展奠定积极的合作基调。

最终案文反映共识

面对气候变化影响不断加剧，去年在埃及举行的COP27决定设立一项资金机制，帮助发展中国家应对损失与损害。为达成各方一致，公约下的损失与损害过渡委员会在COP27后召开了五次会议讨论基金相关安排，最终案文反映了各方共识。

首先，在设立目标方面，该基金旨在协助发展中国家应对与气候变化不利影响相关的各种挑战，涉及相关的经济和非经济损失与损害，以及缓慢发生的事件。这意味着，该基金既针对极端天气事件提供快速资金支持，也将服务于中长期的重建行动需求，并为应对缓发事件的行动提供资助。

其次，在运作主体方面，世界银行将作为该基金的“临时东道主”，期限4年。其间，该基金作为世界银行托管的金融中介基金运作，由一个新的、专门的独立秘书处提供服务。

再次，该基金的资金来源不仅限于公共和私营部门的捐资，也包括《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》之下和之外的“创新来源”。值得一提的是，该基金并未限定特定国家群体的捐资义务，而是“敦促”发达国家提供财政资源，同时“鼓励”其他国家“在自愿基础上”提供支持。

最后，该基金并未限定有资格获基金支持的发展中国家范围，基金董事会将制定并运行资金分配系统。

各方艰难妥协产物

围绕基金运作的案文是谈判各方艰难妥协的产物，并在多处有所体现。

一方面，最终案文并未提及发达国家对发展中国家气候损失损害的历史责任问题。谈判中，美国和欧盟拒绝在基金章程文件中纳入相关内容，甚至表示绝不通过损失与损害程序支付气候赔偿。因此，文件只是表示，“邀请各发达国家继续发挥主导作用，为基金的启动提供资金支持”。案文通过后，少数国家承诺为该基金的启动捐款。德国和COP28主办国阿联酋各承诺投入1亿美元，除德国之外的欧盟成员国预计提供至少1.45亿美元，而美国仅承诺1750万美元。

另一方面，部分发达国家坚持该基金应由世行运作，但世行的贷款导向运作模式、高昂的资金管理费和复杂耗时的审批流程，使发展中国家担心资金的最终流向与拨付效率。因此，最终案文对世行的参与附加了包括时限和运作原则在内的多个条件，强调将采用精简、快速的审批流程，在维持高信托标准、透明度、问责机制等原则的基础上简化标准和程序。

资金仍是谈判核心

不可否认，损失损害基金机制的运行是国际气候谈判的重要成果，然而，资金仍是该基金有效运作的核心，当前发达国家承诺的资金只能说是杯水车薪。而且尽管该基金将每4年定期进行资金补充，但案文并未设定明确的增资规模。由此可见，该基金的可持续性可能受到严重质疑。

为提升全球气候治理的有效性，国际社会应当加强合作，继续敦促发达国家落实气候资金承诺，拓展损失损害基金的资金来源，帮助发展中国家更好地应对气候变化。