美韩“内斗”作战指挥权移交

韩国军队武器装备更新较快，但联合作战能力仍显不足

驻韩美军司令艾布拉姆斯（左）访问朝韩共同警备区

韩国国防部长徐旭

美韩磋商作战指挥权移交会议现场

美韩联合指挥所演习

当前，近邻韩国正忙着两件大事，一是防控来势汹汹的新冠肺炎疫情，二是从美国收回军队作战指挥权，获得“名副其实的自主权”。当韩国总统文在寅信誓旦旦地向国民承诺“两件事”都能在其任内完成之际，这些天，驻韩美军司令罗伯特·艾布拉姆斯却暗讽韩军无力收回作战指挥权，还得靠美国代管。韩国媒体担心，如果11月美国大选后朝鲜半岛局势再起波澜，韩国想顺利拿回作战指挥权，又将是“猴年马月”了。

堵美国人的“嘴”

9月23日，文在寅主持军官晋衔仪式，表示建设自主国防战略不变，“加快韩美作战指挥权移交是重大课题”。被总统提拔起来的新国防部长徐旭、联合参谋本部议长元仁哲则承诺，将尽职尽责提高韩军战斗力，为作战指挥权移交做好准备。韩联社称，持民族主义立场的文在寅很早就向支持者承诺，指挥权不光是在自己“任内”实现移交，更要争取“提前”移交，可总统身边的智囊却放风说，出于照顾美方感受，韩国政府大体以2022年接管指挥权为“底线”，即文在寅执政最后一年。

从冷战至今，韩国是罕见的“军队归外人指挥”的国家，受美韩同盟规制，韩军作战指挥权长期为驻韩美军把持，美其名曰“便于联合作战”。随着韩国民族自尊心提高，美国精明地将指挥权分成平时和战时两部分，平时指挥权于1994年移交韩国，但“含金量更高”的战时指挥权（简称“战指权”）却始终不放手，企图永久控制韩国国防。作为左翼总统，文在寅如果拿回战指权，将在本国青史留名，而且其领导的统合民主党也会在国内坐稳江山。韩国《东亚日报》称，由陆军参谋总长擢升的新韩国防长徐旭熟悉韩美联合作战，精通战指权运作，文在寅让这位行家出山，意在堵住美国人的“嘴”。

按照美韩战指权移交方案，美韩联合司令部会化身“未来联合司令部”，韩国四星将军当司令，副司令归美国人。移交分三个阶段，即完成对未来联合司令部基本运用能力（IOC）、完全运用能力（FOC）、完全遂行任务能力（FMC）评估。2019年IOC评估已通过。2020年8月，美韩在联合演习中实施FOC评估，整个工作在10月底完成，11月初举行的美韩年例安保会议（SCM）确认结果，如果合格，再进入最后的FMC评估。若无意外，韩国理论上是能在2022年拿到战指权。

但世事难料，8月18日至28日，美韩举行代号“20-2”的联合指挥所演习，除动员在韩美军外，来自本土、冲绳的美军也要参演，这是FOC评估的必要内容。但受疫情影响，外来美军未能成行，导致FOC评估要推迟到2021年。9月15日，马上卸任的韩国防长郑景斗参加最后一次国会质询，议员赵正勋问“总统就‘2022年移交战指权’的承诺，有多大可能性”，郑景斗歪头看了一下，沉默七秒钟后才说：“总统是承诺过，但现在战指权移交要视环境变化而定，我们的工作受疫情耽搁，现在正积极抢时间。”赵正勋追问：“你认为当前制约移交最大的障碍是什么？”郑景斗说：“如果韩美国家统帅层达成一致，那进度就会加快。”显然，他把责任推给韩美总统了。

据悉，一个月后，韩国新防长徐旭将乘KC-330空中加油机去华盛顿参加SCM会议，其结果将决定战指权能否如期移交。

“消极不合作”

韩国急吼吼要权，美国什么态度呢？9月至今，驻韩美军司令艾布拉姆斯反复批评韩军战备不力，仓促移交战指权可能有问题。而在2019年8月的IOC评估中，艾布拉姆斯觉得自己的意见被韩方忽视，愤而中途离开京畿道城南的战时联合指挥所，还丢下一句“韩军训练表现像垃圾”。当年11月，他又在平泽基地称：“战指权移交不应局限于时间，而应根据能否满足条件决定。”

根据美韩协议，战指权移交，韩军要满足三个条件，即有足够主导联合作战的核心能力、应对半岛导弹核武器威胁能力、符合权力过渡的地区安全环境。每个条件中，都区分大小课题，列举评估清单，在三个阶段评估中逐项对照检查。其中，第一条件包括指挥、情报、通信等领域的25项大课题，140余项小课题，具体是韩国反导、战区反火力战、联合目标情报侦察，战区谍报搜集等能力。第二条件包含25项大课题，涉及对北方邻国陆基导弹发射、导弹潜艇前出等应变作战能力等。总体上，每个课题都与引进美国武器、学习美军作战概念有关。韩军私下称，第一、二项条件的90%已达标，“但最后打分的是美军，只要人家说‘不’，移交就无从谈起”。

2020年9月11日，艾布拉姆斯在美国战略国际问题研究中心主办的视频会议上，认为战指权移交“还有很长的路要走”，“未来联合司令部的三阶段评估哪怕完成，也只证明韩军需要具备的一小部分能力”。前驻韩美军司令贝尔更强调，移交战指权的最佳时期是整个朝鲜半岛“完全不可逆地无核化”，韩国对美索要战指权是“拿自身安全开玩笑”。美国传统基金会首席研究员布鲁斯·克林纳也附和说，文在寅纯粹是“政治绑架军事”，无视战指权移交与东亚战略平衡息息相关，草率行事将伤害美韩同盟，毕竟韩军在情报监视及联合作战方面严重依赖美军，接受美军指挥是“客观需要”。

韩国舆论界分析，美方明显对战指权移交表达出“消极不合作”的态度。

达成“大买卖”的要义

韩东大学地缘政治学教授朴元昆认为，美国总统特朗普曾把驻韩美军视为“包袱”，想尽快把战指权交出去，但美国军事外交界的建制派坚持不能放，否则美军将被逼出朝鲜半岛，进而失去在东亚施加战略影响的“重要跳板”。朴元昆指出，美国把交权和满足三大条件挂钩，其实“将”了韩国一军，尤其是第三条件“地区安全环境”，根本没有具体清晰的评价标准，完全由美国自说自话。韩国《中央日报》援引本国军方消息人士的话说，最近驻韩美军单方面将评估目录清单里的原90项大课题调增到155个，这些新增课题，大部分都很难完成。

前韩国国防部企划调整室长金贞燮（今世宗研究所首席研究员）则从另一个角度分析，战指权移交后，美军并非退出联合作战，美国与韩国较劲的是今后“谁对战指权更有分量”问题，通俗地说就是“美国不肯放权给韩国”。从2019年起，美军就把朝鲜战争后处于“冷冻”状态的所谓“联合国军”司令部搬出来，企图暗度陈仓，把美韩联合司令部的权限挪到这个框架里，无形中继续操纵韩军，保持美韩“主大仆从”的局面。

韩国军事问题研究院安保战略室长金列洙还发现，在驻韩美军防卫费分担谈判难产之际，战指权移交也成为特朗普政府对韩施压的“杠杆”。他表示，一旦特朗普赢得连任，不排除他与文在寅在交权上达成大买卖的可能性，代价是韩国大幅提高美军驻扎分摊费。据韩国国防部公布的《国防中期计划2021-2025》透露，2021-2025年，韩国国防预算达到300万亿韩元。2019年韩国国防预算为50万亿韩元，而今后五年每年预算均越过这一门槛，这是前所未有的。《时事周刊》指出，全面分析与战指权移交的三个条件，韩军要满足第一、二条件，关键是引进大批美国武器，这或许才是美韩未来达成“大买卖”的要义。 艾嘉