美国新政府高官首访日韩有何看点

周永生

外交学院国际关系研究所教授、日本研究中心副主任 周永生

美国拜登政府国务卿布林肯与防长奥斯汀计划本月中旬访问日本和韩国，分别与日韩两国举行安全保障磋商委员会（“2+2”）会议。这将是拜登政府执政以来，美国最高外交和国防官员的首次出访。

美方将与日韩着重讨论什么问题？这次访问对于拜登政府的外交政策有何指向性意义？对地区局势又将产生什么影响？我们请专家为您详细解读。 ——编者

1 两场“2+2”议题各有侧重

问：拜登政府高官首访将与日韩着重讨论什么议题？

答：美国和日本的“2+2”会议早在上世纪60年代就已经启动，名为美日安全保障会议。美国同韩国的“2+2”会议则迟至2010年首次举行。

外交部长和国防部长在一个国家内阁当中均为核心成员。尤其是被视为美国外长的国务卿，除了担负外交职能以外，还掌管部分内政事务，在美国的政治序列当中仅次于总统、副总统、众议院议长、参议院临时议长，是内阁的首席部长，位列美国排名第五位的国家领导人。国防部长在内阁的排序中也位居前列，是关系到国家安全的重要领导职位。国防部长出席的国际会议有其专业性，往往与国际关系、军事战略，以及地区安全的磋商紧密相关。美国新政府最高外交和国防官员首次出访，无疑颇具象征意义。

同时，拜登政府执政一个多月以来已经陆续展现了本届政府的外交战略与方针。3月3日，白宫国家安全委员会公布了拜登政府的《国家安全战略中期指导方针》。据国安会表示，这份战略方针是拜登在与世界各国接触时的愿景，为美国政府各部门提供国安战略指导。

不难猜想，美国与日韩的“2+2”会议将聚焦外交政策与安全保障问题。但美国同日本与韩国分别举行的双边磋商当中，既有重合的部分，侧重点又各有不同。美日之间侧重于亚太格局和印太战略，很可能会涉及冲绳美军基地迁移、台海局势、东海及钓鱼岛争端、南海地区局势等针对中国的问题，以及朝鲜核导能力、对朝制裁和人质等问题。而美韩之间的安全防务合作虽也涉及东亚乃至亚太地区的安全局势，但主要还是涉及应对朝鲜军事能力，以及如何重启对朝接触的问题。

虽然美日和美韩两对双边关系的关注点存在一定差别，但美国仍占据主导地位。根据拜登本人的多次表态，布林肯和奥斯汀应当会秉承其加强与盟国合作的国际战略，着重在首次出访期间展现与日本和韩国的紧密关系和友好氛围，对盟国释放信号。同时，充分利用日韩两国在亚太地区前沿的地理位置，发挥他们在地缘上的优势，以实现美国防范与阻遏中国军事力量崛起的长远目标。

2 协调对华方针将成主要议题

问：此次访问对于拜登政府的外交政策有何指向性意义？

答：在美国国务卿布林肯3月3日发表的首场外交政策演说里，应对中国挑战被明确列为八大优先事项之一。布林肯说，美国21世纪面临的“最大的地缘政治考验”就是美国与中国的关系，需要在应该的时候进行竞争，在可以的时候进行合作，在必要的时候进行对抗。

拜登政府的焦虑不难理解。新冠疫情对美国社会的冲击十分巨大，不仅放大和激化了美国社会固有的种族主义、阶层固化等难题，暴露了西方社会治理能力上的短板，也使美国的综合国力遭到了历史罕见的重创。美国2020年失业率居高不下，GDP全年萎缩3.5%，是1946年以来最严重的萎缩，也是自2007至2009年大衰退以来首次出现年度下滑。相比之下，中国抗疫迅速取得成效，经济生产恢复较快。中国GDP全年增长率达到2.3%，是世界各主要经济体中唯一实现正增长的国家，且GDP总量首次突破100万亿元大关。这此消彼长间，中美两国在综合国力上的差距加速缩小。

因此，拜登政府近来实际动作不断。之所以同欧盟达成为期四个月的暂停互征惩罚性关税的协议，美国的考虑之一便是协调西方世界内部关系，以便集中力量应对中国。个别中东欧国家近来对“17+1”合作框架发出微词，背后也与美国的挑唆密不可分。美韩外交人员之所以加班加点地赶在布林肯和奥斯汀访问前就耽搁已久的军费分摊问题达成原则性协议，也不无类似的考虑。

但还是要看到拜登政府对华政策中的其他考量。在特朗普执政后期，实际上已经把中国当作最现实的对手，近乎不择手段地实行全面遏制和打压。但是，拜登政府暂未像特朗普政府那样走向极端，最主要的竞争者毕竟不是敌人。在拜登的涉华表态中，也可见资深政客灵活狡黠的一面，中美两国之间仍然有合作的潜力与可能。这些因素也很可能影响美国同日韩此次“2+2”会议的议题。

3 接触试探为主 难有具体政策

问：此访将对地区局势产生什么影响？

答：需要强调的是，美国政府高官对日韩两国的访问和“2+2”会议，在大多数情况下是一种接触和试探的过程，拜登政府高官的首访恐怕更是如此。双方在会议中最大的可能是提出本国最深刻和实质性的关切，并且探讨应对的策略，逐步促成共同的战略和政策，未必会在首次接触就迅速形成某些具体的政策。

但既然是外交与国防最高长官之间的对话，大战略方面的探讨总归是不可避免的。应对中国的全面崛起虽是核心议题，但美国也不会放过朝鲜和俄罗斯等对“国际民主阵营”的“威胁”。在拜登竞选期间，很长一段时间是公开把俄罗斯作为美国“最主要的敌人”来看待，这有别于对中国“主要竞争者”的定位。竞争者之间既有竞争，甚至严重到可能对抗的程度，同时又有相当的合作空间，而这样的合作空间在美俄之间恐怕极为有限。在拜登竞选后期和执政以后，他对中国的看法虽有所倒退，但对俄罗斯的看法并没有实质性好转，把俄罗斯作为“敌人”的战略考虑也没有改变。

日俄关系也面临新的挑战。日本在安倍晋三执政时期同普京进行过20次以上会谈，曾尝试通过放弃齿舞群岛和色丹岛的“两岛解决”方案来解决日俄之间未签署和平条约的问题。安倍虽希望菅义伟继承这一路线，但菅义伟今年1月在国会的表态使俄方认为其政策立场较安倍时期出现倒退，为两国关系埋下变数。美日两国在日本加强反导力量建设和部署的共识，也势必削弱俄罗斯的战略威慑能力。

朝鲜核问题也是美国与日韩两国无法回避的议题。但到目前为止，拜登政府尚没有明确的对朝表态，也没有前总统特朗普执政之初那种迫切解决相关问题的意愿。这主要是由于特朗普对朝政策的失败，令拜登认识到朝核问题不是在短时间内就能轻松取得突破的。而在当前亚太地区的整体形势下，拜登也更难找到解决问题的途径。因此，“2+2”会议虽必然谈及朝核问题，却主要是通过了解韩国和日本的看法，来调整美国对朝核问题的定位，进而寻求形成共同的对朝政策。

总而言之，拜登政府高官的首次出访应该还是以试探和沟通为主要目的，且充分显示出对中国的重视。消极的一面是，美国不会放弃建立起一个针对中国的遏制体系的努力。但积极的一面是，中国分量的迅速增加，令美国不得不让自己的外交力量在多个方向上贯穿中国议题。这无疑将增加中国面对拜登政府时的谈判筹码。