中美建交为何 “延后”7年？

2018年1月23日，《搭建新桥梁：一位美国总统与三座中国城市》在美国前总统尼克松的家乡、加利福尼亚州约巴林达市尼克松图书馆暨博物馆开幕。

中国驻美国大使秦刚于2021年9月10日在社交媒体发图文，称“与基辛格博士度过了愉快的时光，并从他的远见、智慧和洞察力中获益良多。”

卡特任上，中美终于建交。图为1977年3月9日，在美国华盛顿，美国总统吉米·卡特被记者团团围住。

记者｜王　煜

台湾是中美关系中最为敏感、最为关键的问题，要想真正推动中美建交，就不可能回避台湾问题。

《上海公报》发布，尼克松成功实现了中美关系的“破冰”。人们原以为新中国与美国的正式建交会在短时间内“水到渠成”，然而这一等又是将近7年。

究竟是什么拖住了两国建交的脚步？在这段时间里，各方力量又开展了怎样的博弈？

“水门”堵住建交之门

尼克松访华时曾表示要在他的第二任总统任期内实现与新中国的建交。1973年1月，他如愿连任美国总统。1973年2月，美国总统国家安全事务助理基辛格第五次访华，带着中美双方互设贸易使团的强烈愿望而来。周恩来在倾听了基辛格提出的意见并考虑了几种可供选择的办法后，决心向前跨出一大步，使中美两国建立“事实上的外交关系”。

1973年5月1日，中美两国正式在对方的首都设立联络处，美国首任驻华联络处主任是该国最得力的大使和最有声望的社会名流之一戴维·布鲁斯；而中国首任驻美联络处主任是之前的驻法大使黄镇，同样具有大使衔的外交部礼宾司司长韩叙担任副主任。在此之前，中国从未有过向任何一个双边驻外机构同时派遣两位具有大使衔外交官的先例。

联络处在推进中美关系发展中起到了重要的作用，是“没有国旗的大使馆”，但两国毕竟还未正式建立外交关系。

而之前做出承诺的尼克松，则已深陷“水门事件”的泥潭。

1972年6月17日，以共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德为首的5人潜入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。该事件第二天就被曝光而并未影响尼克松的连任，但在之后持续发酵。尼克松遭到国会弹劾、被美国民众唾弃，被迫于1974年8月8日辞去总统职务。

同时，1973年10月6日爆发的第四次中东战争引起石油危机，随后进一步引发了世界经济危机，美国深受打击，国内矛盾尖锐。从“水门事件”东窗事发到他下台的两年多时间中，尼克松疲于应付个人和本国的危机，无暇顾及中美关系的推进。

尼克松辞职的次日，时任副总统杰拉尔德·福特继任美国总统。他上任后的首要任务是消除尼克松带来的美国社会撕裂、应对经济萧条的影响以及赢得下一任总统职位。中美关系依然无法成为他的重要关切。

1975年12月，福特访华。这次访问没有取得多少实质性的成果，但也并非毫无意义。当时，尼克松先前的承诺不能兑现，中美关系正常化进程经历了两年的僵持，而且在即将到来的美国大选年中也不可能有突破。在这种情况下，福特总统方面向中国领导人说明美国的国内情况和对外政策，取得了中方的谅解，避免了中美关系的滑坡。

毛泽东会见了福特和基辛格。对于福特的夸夸其谈，毛泽东幽默地说：“我们没有本钱，就放空炮。”福特没有听出毛泽东是在批评他，摇摇头说：“我不相信这点。”毛泽东继续开玩笑说：“就是骂娘，我们有点本钱。”众人听了都笑起来。

“放空炮”的福特与他的前任一样，也计划把与中国建交放到赢下大选之后再解决，但结果是“重蹈覆辙”。1976年的美国大选中，福特失败，民主党人吉米·卡特当选总统。

与新中国建交的接力棒，交到了卡特手中。

中美苏的“三国杀”

卡特的外交决策主要倚重两个人的意见：国务卿万斯与总统国家安全事务助理布热津斯基。这两人都认为研判中美关系必须把苏联也考虑在内，但他们的看法存在分歧。

万斯认为，中美关系正常化是符合美国利益的，但鉴于“苏联对中国过于担心，美国与北京的任何战略合作都可能在美苏关系中引起严重反应”，因此正常化必须以不损害美苏缓和为前提。

而布热津斯基认为，要改善美国的战略地位，对苏关系是重要的，但不能过于强调。他认为苏联已经把缓和当成了“推动世界革命进程”的工具，而中苏分裂是冷战时期最富有长远战略意义的事件。“要更多地注意中国，因为中美关系对美苏关系产生直接影响”。

这种分歧让卡特对于中美建交犹豫不决。执政初期，卡特更多受万斯影响。

在当时他的《总统备忘录》中，中国事务只被排在第44位。他的国家安全班子1977年1月第一次开会讨论最紧迫的问题时，甚至没有提到对华政策。

其实，与苏联的关系一直显著影响着中美关系的走向，从尼克松时期已经明显表现。

美国在寻求中美关系正常化的同时，也在寻求与苏联缓和关系，而且美国政策的重心常常在两者之间摇摆。20世纪60年代末以来中美苏三边关系的总情况是：美苏争霸促使了中美和解，中美和解又反过来促使了苏美关系的缓和，而美苏缓和则使中美和解的紧迫性对于美国来说相对减弱，迟缓了中美关系正常化的进程。

美国在越南战场的失利，使其在整个20世纪70年代的美苏争霸中转为战略守势，而苏联则处于战略攻势地位。这是尼克松不遗余力地推动中美关系“破冰”的重要原因。

中美《上海公报》的发布轰动世界。日本朝野震动，中日关系被提到日本内阁亟待处理的首要事务上。1972年9月25日，田中角荣就任日本首相后第80天，正式访华。9月29日，中日签订《中日联合声明》，中日邦交实现正常化。

而尼克松那边反倒放缓了与中国建交的脚步。除了要准备连任，还有一个重要原因是他于访华3个月后访问了苏联，并与之成功签订了第一阶段限制战略武器协定，缓和了两国关系。

当时间来到20世纪70年代末的1978年，国际形势发生了重大变化，美苏关系日趋紧张，卡特开始重新审视发展中美关系的重要性。

当年初，苏联帮助阿富汗的亲苏势力成功发动政变，并乘机向其派出军事顾问。与此同时，苏联不断向非洲扩张，并在1978年5月进行了一次洲际导弹试验，在军事上对美国构成了严重威胁。

这一年，美国和苏联关于第二轮限制战略武器会谈没有取得预期的进展。美国对苏联采取“人权外交”，支持与苏联政府有不同政见的人物。一系列事件导致苏美关系严重恶化。

对于越南，苏联不断拉拢、援助。1978年越南入侵柬埔寨，意图称霸东南亚，这一举动使得中越边境剑拔弩张。

面对咄咄逼人的苏联，中美两国都倍感压力。中国方面，自1963年中苏同盟破裂后，中国安全环境迅速恶化。自1960年到1964年，中苏的边境摩擦事件超过1000起。1965年，美军发动了对越南北方的军事行动，直接威胁到中国的领海领空以及南部边境。1968年8月21日，苏联军队入侵捷克斯洛伐克。面对苏联和美国的夹击，中国开始寻找一种新的国际平衡关系。

随着时间的推移，中美两国领导人都逐渐认识到实现两国关系正常化对弥补各自日益恶化的战略形势有着重要意义。在执政后期，卡特开始更为重视并采纳布热津斯基的建议，并委派后者访华。

1978年，在解决巴拿马运河条约的问题后，中美关系正常化开始进入快车道。卡特希望在大选年到来前向美国民众公布三项重大成就，其中之一就是“中美关系正常化”。

绕不过去的台湾问题

台湾是中美关系中最为敏感、最为关键的问题，要想真正推动中美建交，就不可能回避台湾问题。

1974年11月，福特派国务卿基辛格来华访问，时任国务院副总理的邓小平与之会谈。基辛格解释了美国在台湾问题上的两个难处：一是美台间有《共同防御条约》；二是美国国内亲台势力影响很大。基辛格提出两点具体建议：一、美国愿意按“日本方式”解决中美关系正常化，但要在台湾设立联络处；二、美国将在1977年撤完驻台湾的全部美军，但还没有找到妥善解决美台《共同防御条约》的方案，希望中国声明不以武力解决台湾问题，以便美国考虑放弃美台“防御关系”。

显然，美国在台湾问题上的立场出现了倒退。

邓小平明确回答，这不是“日本方式”，而是倒联络处方案，中国不能接受。中国坚持：中美关系正常化要以“三个条件”为前提，即美国必须同台湾当局断绝“外交关系”，废除同台湾的《共同防御条约》和从台湾撤出一切军事力量。在美国断交、撤军、废约之后，台湾问题由中国人自己去解决，这是中国的内政。用何种方式解决这一问题，是中国人自己的事。

之后从福特到卡特，美国方面一直老调重弹，总是表示不能抛弃台湾这个“老朋友”，希望中国承诺放弃以武力解决台湾问题。

美国还时不时在中美之间制造不愉快。1975年4月5日蒋介石在台湾病逝，福特派副总统洛克菲勒赴台吊唁，受到中国政府抗议交涉。

卡特的“外交两巨头”中，万斯对台湾问题的态度相对消极。他虽然十分了解中国政府的“三个条件”，但依然认为：“既然我们决心不损害台湾的安全”，美国就“不能简单地接受这些条件”。

力主美国早日与中国建立外交关系的布热津斯基则向卡特专门呈文，建议重申尼克松对中国所作的五点“承诺”：一、承认中国方面关于“只有一个中国，台湾是中国一部分的立场”；二、将不支持台湾独立运动；三、在我们离开台湾时，我们将保证日本人不进入台湾取代我们；四、我们将欢迎和平解决台湾问题，而不支持台湾针对中华人民共和国的任何军事行动；五、我们希望美中关系正常化，并设法促其实现。

随着苏联持续对美国的挑战，再加上中国决定加速经济发展，卡特政府把中美关系正常化提上了议事日程。布热津斯基所倡导的路线逐渐得到白宫重视。

1978年5月20日，布热津斯基访华。21日，邓小平会见了他。邓小平表示：在中美关系正常化问题上，我们双方的观点都是明确的，问题就是下决心。如果卡特总统下了这个决心，事情就好办了。中方同意在北京就正常化问题与美方进行具体谈判。

1978年7月5日，中国外交部部长黄华与美国驻中国联络处主任伍德科克开始就中美关系正常化问题进行具体谈判。至11月2日，共谈了五次。前四次谈判，成效不大。

9月19日，卡特感到拖不下去了，向中国驻美联络处主任柴泽民大使表示：双方需要抓住时机，加快速度。

10月30日，布热津斯基对柴泽民大使解释说，按照美国国内的政治现实，中美关系要取得决定性进展，当年12月前后是一个特殊机遇；否则国会明年初开会，先讨论美苏核条约等问题，中美关系正常化将被推到1979年秋后，时机不当，可能会出现困难。邓小平获悉了这些信息，指示要抓住这个时机，同美国关系正常化谈判要加快。

在11月2日第五次谈判中，美方提出了联合公报草案，基本亮出底牌。

此时，国际和双方国内的政治和经济形势都要求中美两国领导人抓住时机，作出战略抉择。越南在中越边界不断挑起事端，中国正在考虑对越进行有限的自卫反击。为了牵制苏联，中国需要通过同美国改善关系而增强自己的地缘依托。

同时，中共十一届三中全会即将召开，改革开放即将启动，中国需要加强同美国的经济和技术联系，美国也需要进入极富潜力的中国市场。

邓小平决定亲自同伍德科克谈。12月13日至15日，两人就中美关系正常化问题举行了四次会谈。

14日晚9时，伍德科克再次紧急约见邓小平，奉命回答中方提出的问题：一、美方同意公报中写入反霸条款；二、总统在回答记者问时将表示，美方在1979年将不向台湾出售军火和军事装备，但这不能影响提供已承诺和起运的军火。邓小平说，那1979年以后呢，是否美国继续向台湾出售武器？伍说，不排除这个可能性。邓小平表示不能同意。

双方在美售台武器问题上分歧较大，一时难以弥合。在这关键时刻，邓小平以战略家的宏伟气魄，果断决定不让美售台武器问题影响中美建交的大局，同意“按原计划进行”，实现关系正常化，美售台武器问题留待以后继续讨论解决。

美国时间1978年12月15日晚9时，北京时间12月16日上午10时，中美两国发布建交公报，宣布自1979年1月1日起建立正式外交关系。中美关系终于实现飞跃的一步，这也是世界历史上无比重要的突破。