浦东如何对标国际求突破？

浦东的开发开放，离不开法律保障、规则先行。在《中共中央、国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《意见》）中提出，强化法治保障，建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。

浦东作为“引领区”，如何对标国际最高标准，进一步从规则、立法上统筹推进？为此，记者专访了华东政法大学自贸区法律研究院常务副院长贺小勇。

“立法先行”

奠定浦东长远发展基石

立法对浦东有多重要？浦东“老开发”曾经说过这样一个掌故：1990年4月30日，时任上海市长的朱镕基宣布，国务院给予上海浦东开发十项优惠政策。但当时有海外舆论质疑：就凭这登在报纸上、不过巴掌大篇幅的十项政策，如何让外资、外企放心和安心？对于这个问题，朱镕基市长及时给出了回应：“我们一定会立法，用法律来保障浦东开发开放以及外国投资者的权益。”

1990年9月10日，浦东开发开放的第一批法规问世，并以中、英、日3个版本同时向全球公布。后来的实践证明，“立法先行”为浦东的长远发展奠定了基石。

“党中央将浦东定位为‘社会主义现代化建设引领区’，意味着浦东在未来的开放进程中，有更迫切的任务，需要在对接国际最高标准的经贸规则方面、代表国家参与乃至引领国际经贸规则重构方面、构建制度型开放新格局方面，不仅起到示范作用、承担可复制可推广的功能，而且要做‘先行者’‘探路者’和‘贡献者’，更要注重可辐射的功能。”贺小勇表示。

在浦东开发开放的历史上，有不少“弹眼落睛”的立法创新，对浦东乃至中国起到了举足轻重的影响。在这些立法的“护航”下，浦东紧紧围绕“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的战略，为各地的开放提供了示范，为全国的改革探索了路径，为国家的现代化积累了经验。

比如，《中国（上海）自由贸易试验区条例》，堪称上海地方立法史上最具有影响力的“第一法”。因为第一个自由贸易试验区在上海浦东设立，在外商投资管理领域做出制度型突破，创建了准入前国民待遇加负面清单的管理模式。上海自贸试验区的改革推广到全国，最终被全国人大制定的《外商投资法》所采纳。

此外，发轫于浦东的“证照分离”改革在全国复制推广，“一业一证”改革获国务院批准上升为国家试点，今年在上海全面复制推广。

制度性开放

浦东要当“开路先锋”

“浦东作为‘引领区’，要当好高水平开放的‘开路先锋’，意味着浦东未来的开放，不是一般意义、一般领域中的开放，而是要在国内其他地区不具备开放条件的领域率先开放，建立与国际通行规则相衔接的制度体系，引领全国制度型开放。”贺小勇说。

他举例说，比如，在跨境资金流动方面，浦东要率先探索资本项目可兑换的实施路径与举措，形成有开创性、突破性、市场获得感较强的制度创新；在“竞争中立”领域，率先完善国有企业的竞争行为，规范政府补贴，形成具有中国特色的竞争型开放制度规则；在知识产权保护领域，上海不仅要成为国内知识产权保护的高地，而且要成为国际上高标准知识产权保护的一面旗帜；在劳动者保护、环境保护等领域，率先进行高标准保护；在数字贸易、政府采购谈判领域，浦东应代表中国提出参与国际规则谈判的方案，贡献中国智慧；在监管一致性、商事争议解决等方面，要尽可能借鉴国际通行理念、方法，率先与国际通行规则相接轨。“总之，在制度型开放的重点领域，浦东要勇于探索、先行一步、率先突破，形成新的制度、规则和政策体系。”

重大突破

“调法模式”变为“变通模式”

过去的31年来，数十个与浦东开发开放相关的地方性法规和法律性决定先后出台，浦东在法治路上大胆试、大胆闯、自主改。今年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定。在“引领区”的新征程上，在立法方面还可以有哪些新突破，以良法促进发展、以保障促善治？

贺小勇认为，制度型开放涉及对原有法律规则的重大调整。“在全面依法治国的今天，一方面，重大改革要于法有据，不能说因为要改革开放，就置现行生效的法律法规于不顾；另一方面，法治又要引领改革开放，不能说因为现在法律法规的限制，就止步不前。”

如何解决这一矛盾？此次《意见》有一个重大突破，即由“调法模式”变为“变通模式”，这将对浦东的未来发展起到重大影响，让浦东充分发挥出“引领区”的作用。

贺小勇介绍，过去浦东采用的“调法模式”，尽管有成效，但就当下“引领区”改革开放的需求而言，无论是从效率、广度、深度上而言，都远远不够。“变通模式”，是比照经济特区法规，授权上海市人民代表大会及其常务委员会立足浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等做变通规定，在浦东实施。

“‘变通模式’与‘调法模式’的最大差别是，调法主动权不在上海，在国家层面；‘变通模式’的主动权在上海。根据立法的规定，变通后进行备案，并说明备案理由；相比较而言，启动权和主动权在上海。”

尤其值得关注的是，明确上海市人大及其常委会，可以对部门规章等做变通性规定，将会为浦东率先进行制度型开放试点创造更加宽松的氛围。当然，与在变通之前，加强沟通、争取支持也是必不可少的。

“相信通过《意见》的政策加持，能够为浦东开发开放提供源源不断的法制供给，以良法促发展，以保障促善治，让浦东在法治轨道上改革，实现引领区的历史使命。”首席记者 宋宁华