规则作茧自缚 英国“脱欧”横生枝节

丁纯

复旦大学欧洲问题研究中心主任、欧盟让-莫内讲席教授 丁纯

最近一周，英国“脱欧”连续剧骤然切换成悬疑剧模式，接连出现剧情反转。当英国首相约翰逊好不容易和欧盟达成新“脱欧”协议，一个横空出世的推迟表决修正案迫使约翰逊向欧盟申请“脱欧”延期。当“脱欧”协议终于通过关键的二读投票，“快速立法”时间表又随即被议会否决。英国“脱欧”是否注定难逃“拖欧”魔咒？本期“论坛”特请专家解读。

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制度缺陷 议会过度“抢戏”

问：约翰逊的新“脱欧”协议为什么难以获得议会支持？

答：迄今已三年多的英国“脱欧”大戏越到最后越是高潮迭起，须臾间悲喜转换。伦敦政经学院学者曾对笔者说，现在有关“脱欧”事态的变化以小时计。果不其然，就在“脱欧”最后期限日益迫近、“硬脱欧”似乎难以避免之际，10月17日，英国各大媒体争相以突发新闻形式报道，英国首相约翰逊和欧委会主席容克通过推特，出人意料地宣布英欧达成了“脱欧”新协议。

英国和欧洲大陆自约翰逊上任三个月来，首次笼罩在久违的欣喜氛围中。英镑应声而涨，人们怀着难以名状的急切，等待着下议院议员们37年来首次在星期六加班，对“脱欧”新协议投票表决。《每日邮报》头版标题是：“首相已经做了他能做的，现在该看议员们的了”。平心而论，约翰逊上台以来，施展超常的政治手腕，“搬出”女王、胁迫议会、施压欧盟、不逾法制，实质上是借“硬脱欧”之姿取“软脱欧”之利，终获一纸协议。倘若新协议能通过重重立法程序化为现实，约翰逊不啻于“英国版尼克松”。

但是，万众瞩目的“超级星期六”结果根本未进入对新“脱欧”协议的正式表决，止步于横生枝节的莱特温修正案。英国下议院以322票对306票通过该修正案，要求先完成新协议所关联的立法程序，再将协议交由议会表决。

面对法律白纸黑字的明确要求，曾发出过“宁可死在阴沟里也不延期‘脱欧’”豪言的约翰逊选择了三箭齐发：依法向欧盟发出未签名的申请延期“脱欧”信件，同时借由驻欧盟大使向欧盟发信，解释申请延期是遵守法律实属无奈，然后他本人向欧盟发出签名信，警告延期“脱欧”有损英欧关系和各方利益。显然，精明的约翰逊希望既不违法又借欧盟之手阻止“脱欧”延期。

新“脱欧”协议在议会遭到阻击的原因主要有四：

其一，对新协议未完全排除“硬脱欧”的可能心有余悸。新协议对北爱尔兰与欧盟的经贸关系作出了复杂的制度安排，一系列关税和边检方案亟需从条约文本化为可具体操作的法律。繁复的立法过程与日益临近的“脱欧”期限的矛盾，引发了议员对“硬脱欧”噩梦的担忧，催生了莱特温修正案。以莱特温为首的“软脱欧”派议员，试图彻底关闭“硬脱欧”的大门。

其二，“脱欧”成为党争战场。在各党派围绕选票和议席展开的斗争里，国家利益反倒位列选票之后。代表“留欧”派选民的工党、苏格兰民族党、自由民主党等党派大部分议员并不将“脱欧”作为必须遵守的民意表达，而是为了选票坚持“留欧”。莱特温修正案将一次投票转变为立法流程中的多次表决，大概率导致“脱欧”延期，反对党议员因而纷纷投下赞成票。

其三，约翰逊政府的信誉几近透支。约翰逊上任前就以鼓吹“硬脱欧”闻名，就职后又大量吸收“脱欧”派议员入阁，时常以“无协议脱欧”相要挟，不惜采取议会超长时间休会等反常手段。这令部分议员对政府在“脱欧”问题上的目标产生怀疑，有工党议员公开宣称，新协议是“‘无协议脱欧’的活门”。因此，议员们抱着非常谨慎的态度审视协议，对含糊不清的条款寻求进一步夯实和说明。

其四，英国议会的制度缺陷使横生枝节成为可能。下议院议长掌握着设置议程的极大权力，哪个议案能进入表决程序基本都由议长决定。而疑似青睐“留欧”的下议院议长伯考，为莱特温修正案“插队”表决提供了机会。

此外，不排除部分议员对“脱欧”协议仍不满意，希望在具体条款上与欧盟再次讨价还价的可能。

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“一国两制”新协议有突破

问：从协议本身看，约翰逊的新“脱欧”协议有哪些突破？

答：约翰逊的新协议94%与前首相特雷莎·梅版协议相同，差别主要集中在边界安排问题上。

英国“脱欧”后，与欧盟的关税边界本应设在北爱尔兰和爱尔兰之间，但由于复杂的历史原因，英国和爱尔兰都不接受在此设立硬边界。梅的方案是，在英国与欧盟达成完整的经贸安排前，将英国整体留在欧盟关税同盟内，适用欧盟关税。这一方案导致英国无法与其他国家订立贸易协定，因而饱受保守党诟病。

约翰逊的新协议则规定，英国作为整体离开关税同盟，北爱尔兰在法律上归属英国关税区，实际上留在欧盟关税区内，欧盟和英国的关税边界后退到北爱和英国其他地区之间。从英国其他地区流向北爱的货物，如果可能流向欧盟单一市场，则在英国本土出口口岸代欧盟征收关税并返还欧盟，其余流入北爱的货物不收关税。从第三国流入北爱的货物，如果流向英国或留在北爱则征收英国关税，如流向欧盟单一市场则征收欧盟关税。新协议还留下一种退出机制，在“脱欧”过渡阶段结束后，北爱尔兰议会有权每4年表决是否维持这一安排。

新协议移除了在英国议会中备受质疑、避免在北爱尔兰和爱尔兰之间设立硬边界的北爱尔兰边境保障条款，代之以在北爱尔兰关税问题上的“一国两制”，既保证了北爱尔兰与爱尔兰之间不会出现硬边界，又保证了英国作为整体在“脱欧”之后仍能正常与其他国家开展贸易谈判，追求“全球英国”的目标。

此外，相较于梅的协议中“考虑在相关领域向欧盟规则看齐”“致力于构建并完善统一关税区”的提法，新协议明确提出“欧盟与英国致力于达成‘零关税’‘无配额’的自由贸易协定”。这一方面说明“脱欧”后英欧双边经贸关系将比旧协议预设的要更加疏远，另一方面也意味着英国可能将拥有更大的自主权。

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变成“拖欧”欧盟冷眼以对问：欧盟对延期“脱欧”态度如何？答：自2016年英国“脱欧”公投结果公布后，欧盟尽管也不时做出些挽留的姿态，但实际上已经将英国打入另册，认定英国“脱欧”是个大概率并难以扭转的事件，因而基本是持要走不留的态度。以笔者的观察，布鲁塞尔早已不再将“脱欧”视为欧盟自身优先需要解决事项。

欧盟这种冷淡态度也是有充足理由的，英国在欧洲一体化进程中可谓出名的三心二意、劣迹斑斑：在法德等国1957年发起成立欧洲经济共同体不久便自组欧洲自由贸易联盟，后来尽管迫于形势在1973年加入欧共体，但不到两年就举行是否留在欧共体的公投，质疑欧共体的《社会宪章》，拒绝参加货币一体化进程及加入欧元区，欧债危机期间还决绝地不肯签署象征性的《财政契约》。英国不仅对关税同盟、共同市场等以外的一体化事业兴趣寥寥，而且总扮演搅局者的角色，如在防务上反对建立欧洲军队等。

从英国“脱欧”公投，到磨磨唧唧不愿及时启动“脱欧”进程，再到特雷莎·梅协议一再被否决，欧盟对“脱欧”演化成“拖欧”可谓耐心耗尽，腻味丛生，希望尽快了结，避免拖累欧盟其他议程的推进。在此次对约翰逊协议表决再生枝节后，欧盟及其成员国领导人的表态可以用出离愤怒来形容。

对欧盟来说，不让欧盟以及爱尔兰等成员国在“脱欧”中利益受损，避免对英欧两败俱伤的“硬脱欧”，才是欧盟真正的优先关注点和底线所在。当然，欧盟难以公开表达的私下愿望就是不让英国“脱欧”演化为成功的先例，从而在成员国中产生多米诺骨牌效应，相反，希望起到以儆效尤的作用。这点其实从英国“脱欧”公投后社会撕裂，“脱欧”成为全球观众眼中活报剧，连法国极右翼民粹政党及其领导人勒庞等都对“脱欧”噤若寒蝉的转变中已经有了答案，也符合欧盟利益。

欧盟最为忌惮和需要避免的，是成为英国国内政治斗争和万一英国“硬脱欧”的背锅侠。欧盟清楚，“脱欧”协议即使再符合欧盟利益，如果无法得到英国议会批准仍是无效。这就是为何欧盟会允许梅两改协议，德法领导人默克尔和马克龙都对约翰逊的重谈协议开绿灯。这也可以解释，为何当新“脱欧”协议表决进程受阻，约翰逊向欧盟传递出希望阻止延期的请求时，欧盟表示将严肃对待延期申请，不急于表态静观其变的态度昭然若揭。

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未来走向 一切皆有可能

问：“脱欧”可能出现几种走向？

答：10月22日晚，新“脱欧”协议在英国下议院以329票对299票通过二读，但紧接着，约翰逊试图推动三天快速完成立法的动议遭否决，约翰逊随即宣布暂停新协议立法过程。这意味着延期“脱欧”的可能性大幅提升，未来有几种可能：

一、如果得到欧盟延期许可，约翰逊又申请恢复新协议立法程序，英国议会将进入具体立法程序，最终按新协议实现延期“脱欧”。

二、如果约翰逊继续以“无协议脱欧”要挟议会迅速立法，并且赢得下议院妥协，英国仍有可能在10月31日前按新协议准时“脱欧”。

三、如果议会拒绝妥协，约翰逊通过提前大选破局的可能性大为提高。

三、依然存在各种博弈无解，出现极端情况，最后“硬脱欧”的可能。

四、反对派仍有机会在议会发起对政府不信任案，或者推动二次“脱欧”公投，将新协议化为泡影。

当然，波诡云谲的英国政坛，剑走偏锋的弄权政客，加上作茧自缚的议事规则，“脱欧”大戏每小时都会有转折，一切皆有可能。