2021年12月08日 星期三
联合国会场斗争:没有硝烟的战场
第27版:封面报道 2021-10-25

联合国会场斗争:没有硝烟的战场

菲尼克斯

习近平以视频方式出席第七十六届联合国大会一般性辩论并发表题为《坚定信心 共克时艰 共建更加美好的世界》的重要讲话。

9月21日,联合国秘书长古特雷斯在第76届联合国大会一般性辩论开幕式上致辞。

今年9月,中国驻联合国代表团张军大使在安理会《全面禁止核试验条约》问题公开会上发言。

撰稿|菲尼克斯

在联合国历史上,除中国之外的其他四个常任理事国使用否决权次数都比较多,最多的达到100多次。中国对行使这项权利历来慎之又慎,是在安理会投否决票次数最少的常任理事国。

自恢复合法席位以来,中国在联合国会场这个“看不见硝烟的战场”就不曾停止过应有的斗争。

中国虽然拥有在安理会的一票否决权这一“重器”,却从不轻易出手,永远把它用在维护联合国宪章和国家利益的最关键时刻。即使是弃权,中国对它的使用也充满了智慧。

“该出手时就出手”

否决权是联合国宪章赋予安理会常任理事国的权利。在联合国历史上,除中国之外的其他四个常任理事国使用否决权次数都比较多,最多的达到100多次。中国对行使这项权利历来慎之又慎,是在安理会投否决票次数最少的常任理事国。

否决权不多用,然而也决不是不能用。

1997年初,由于中美洲的危地马拉长期与台湾维持外交关系,并每年在联合国联署所谓要求台湾“重返联合国”的提案,中国果断地否决了安理会关于向危地马拉派遣联合国军事观察员的决议草案。

当时,该国连年战乱、生灵涂炭,为了促成该国和平协定的实施,危地马拉急切希望联合国军事观察员入驻。中国虽然也支持该国的和平进程,但危地马拉与台湾的关系以及执意邀请台湾代表参加和平协定签字仪式的做法严重破坏了中危在联合国合作的政治基础。

中国多次向危及有关国家表明立场,要求危方撤销对台湾的邀请、停止支持台湾“重返联合国”的活动,但危方敷衍应付,错误地认为中国不敢来真的,继续一意孤行。

在多方交涉无果的情况下,中国顶住多方压力,在1997年年初举行的安理会会议上果断地一票否决了向危地马拉派驻联合国军事观察员的决议草案。

“中国常驻联合国代表秦华孙大使在投票表决时高高地举起右手对决议草案表示反对时,安理会大厅内一片肃静。”时任联合国总部高级政务官的中国外交官万经章如此回忆。

在显示力量的同时,中国外交也坚持“有理有利有节”的原则,在斗争中采取了两手策略,对事态的后续发展留有余地。我方明确表示:如果危方确有诚意,能采取行动排除障碍,中国仍然愿意重新考虑在这个问题上的立场。后来的事态发展完全证明了中国当时做法的正确性。

此后的十余年间,在马其顿、缅甸、津巴布韦、叙利亚等几个重大国际问题上,中国又陆续单独或与俄罗斯一起行使了联合国宪章赋予的否决权。这向世人表明:中国是一个认真负责的大国,在涉及维护联合国宪章和捍卫我国核心利益问题上,中国的立场是坚定不移的,决不会犹豫含糊。

有时,仅仅是声称要行使否决权,也是一种重磅的外交威慑手段。1992年,美英法三国一口咬定利比亚的卡扎菲政府策划并实施了1988年发生在英国洛克比的空难和法航爆炸案,大力推动在安理会通过决议对利比亚实施严厉的惩罚性制裁。但当时它们还拿不出令人信服的证据,有三分之一的安理会成员认为美英法对利比亚的指控还不足以构成对利实施制裁的合法依据,安理会内部不同意见频现。

中国时任常驻联合国代表团从维护国际法权威、主持公道和正义出发,坚决反对国际恐怖主义行径,但不赞成安理会仓促通过美英法起草的决议草案,并在非正式磋商中对决议草案提出了不少修正意见。其间,安理会举行的多轮非正式全体磋商一直不能取得一致意见,由五个常任理事国的大使和参赞参加的五国小范围核心磋商也难以达成共识。

中国常驻联合国代表团向国内建议:如果提案国不接受我们的修正意见,在证据不足的情况下强行推动安理会表决包含制裁内容的决议草案,中国可投反对票。这个建议获国内批准,外交部当时称之为一次重大的外交行动。

中国反对决议草案的风声一出,西方三国大为震惊,以美国常驻代表皮克林大使为首的提案国立即几次主动约见时任中国常驻联合国代表李道豫大使,几乎是用请求的口吻希望李道豫重新考虑中国的投票立场。

后来,形势发生了变化,综合考虑多双边关系并权衡利弊之后,国内决定适时调整对策,指示代表团改投弃权票。中国的投票态度虽然有所调整,但中国的举动已经引起各国的重视,我们主持正义的声音已经传遍了世界。在后续磋商中,英美法三国不得不认真考虑中国和其他理事国的修正意见,决议草案最终以10票赞成、5票弃权的微弱多数得以通过。

“16次连续否决”

大多数时间里,中国在联合国投否决票都十分克制。然而,中国也曾在联合国连续投出16次反对票,彰显了外交斗争的决心。

1981年,联合国要选举新一任秘书长。候选人中有两位呼声最高,一位是上任联合国秘书长、来自奥地利的瓦尔德海姆,另一位是坦桑尼亚的常驻联合国代表萨利姆。

瓦尔德海姆与中国的关系比较好。1976年1月,周恩来总理逝世,瓦尔德海姆决定在联合国总部下半旗致哀。中国恢复在联合国的合法席位后,瓦尔德海姆还主动提出让中国多派些人到联合国来工作。

不过,中国与萨利姆来自的国家坦桑尼亚关系更为深厚。1971年,中国恢复在联合国合法席位时,萨利姆在联合国会议大厅里兴高采烈、手舞足蹈。更为关键的是,当时联合国已有过的四位秘书长中有三位是来自西方发达国家,中国希望能有第三世界国家的人选担任这一职务。

同时,美国反对萨利姆竞选,选择支持瓦尔德海姆。两个拥有否决权的大国有了各自支持的对象。

1981年10月27日上午,联合国安理会举行关于秘书长提名的第一轮投票。结果显示:萨利姆得11票,但有一个常任理事国投了反对票;瓦尔德海姆得10票,也有一个常任理事国投了反对票。很明显,两张反对票一票来自美国,一票来自中国。

联合国秘书长的选举是实质问题,必须获得安理会9票以上且没有常任理事国否决的候选人,才能够当选。因此,萨利姆和瓦尔德海姆都没有成功当选,投票进入下一轮。

8轮过后,两人还是每轮都得到了一张分别来自中美的反对票。接下来中国能否坚持?中国代表团接到了邓小平的指示:要“一否到底”。按照这个指示,中国代表团在接下来的8轮投票中,继续投票否决瓦尔德海姆。相应地,美国也连续否决了萨利姆。

中美各自连投16次反对票,怎么办?最后,为打破僵局,联合国安理会出台了妥协方案,萨利姆和瓦尔德海姆两人都退出选举,秘鲁著名外交家佩雷斯·德奎利亚尔当选。德奎利亚尔就此成为联合国历史上第二位来自第三世界的秘书长。在宣誓就职时,他特别强调:我不会忘记自己来自一个发展中国家。

安理会之外,中国在联合国虽然没有一票否决权,但仍然在恰当的时刻坚决斗争。

2021年10月的联合国大会上,法国联合德国、英国等国家以所谓“保障人权”为理由就“死刑问题”递交决议草案,意图在全球范围内废除死刑。中国代表团对此果断投下反对票。

对于此举,中国代表团表示:死刑问题是属于一国主权范围内的立法和司法问题。国际社会在死刑存废问题上并无共识,很多国家都认为,处理包括死刑在内的各种刑罚的存废问题时,必须充分考虑各国司法体系、经济社会发展水平、历史文化背景等因素。中方实施“保留死刑,严格适用死刑”的政策。这是由中国社会的具体情况和打击犯罪的具体需要决定的。中国刑法规定死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子。适用死刑也有严格的使用标准和核准程序。

代表团强调:“人权理事会讨论和通过关于死刑问题的决议,应该采取客观、公正、平衡的态度,尊重各国司法主权。我们不赞成将司法问题人权化,更不赞成炒作死刑透明度问题。”

尽管中国、日本、印度等12国反对,但阿根廷、巴西、法国、德国、韩国、英国等29国投下赞成票,另有5国弃权,该议案最后还是得到了通过。不过,中国在此问题上的立场已经清晰地传递给了全世界。

弃权的智慧

1989年北京政治风波之后,美国等西方国家对中国采取了除断交和封锁以外的一切施压手段。中国外交包括在联合国的外交一度面临十分严峻的形势。时任中国外交部部长的钱其琛在他之后撰写的《外交十记》里回忆:“一时电闪雷鸣,乌云翻滚,黑云压城城欲摧”。他说,这是“中国外交所经历的最艰难的时期”。

彼时中国的外交敢于斗争,善于应对,顶住了西方的压力,维护了中国的主权与尊严,向世界证明“中国的长城,坚不可摧”。

1990年8月1日,伊拉克出兵入侵并吞并科威特,海湾危机爆发。8月7日,美国总统老布什签署出兵海湾的行动计划,并开始调兵遣将,准备发动第一次海湾战争。

为了师出有名,美国需要联合国安理会的授权,五个常任理事国中的苏联当时正处在崩溃的前夜,自顾不暇,中国的态度变得十分关键。中国赞成谴责甚至制裁伊拉克,但不赞成联合国授权动武。美国十分担心联合国授权被中国否决。而当时的中国正遭遇美国的全面制裁。

“中国外交抓住海湾危机的机遇,运用高超的外交艺术,对美国展开攻势,逼迫美国在对华关系上让步。”时任外交部西亚北非司副司长的华黎明如此评价。

当年9月,时任外交部部长钱其琛出席联合国大会,在会见西方国家外长时明确向他们传递信息:“中国对安理会有关制裁伊拉克的决议都投了赞成票,这是不容易的,因为安理会五个常任理事国中有三个还正在对中国进行制裁,这是一种不正常的状态。”

10月下旬,外交部发布消息:钱其琛将在11月初以中国政府特使的身份出访海湾和中东。美国闻讯后迅速发声,称国务卿贝克11月3日出访中东,希望中美两国外长6日在开罗见面商讨海湾危机。

中方随机应变,调整了出访顺序,把6日启程前往中东的首站改为埃及。中美外长在开罗机场“巧遇”,并进行了长谈。美方的核心关切还是中国关于安理会授权对伊拉克动武的态度。钱其琛智慧地劝美国“要看得远一些,和平解决需要的时间也许长些,但后遗症会少些”,对美方授权动武问题不直接表态。

事实上,钱其琛与贝克在此次“巧遇”中花了相当多的时间讨论了中美关系,并就两国外长互访达成了谅解,实现了对美关系的突破。

美国力图在当年11月担任安理会轮值主席国期间通过一项新的提案,让联合国必要时授权对伊拉克动武。为换取中国赞成或不否决美国的提案,美方主动邀请钱其琛正式访美。

然而,钱其琛到达纽约后,美方又横生枝节,提高了要价,把访美安排与投赞成票挂钩。我方据理力争,原则立场寸步不让,最终钱其琛代表中国对美国的决议案投了弃权票。决议以12票赞成、2票反对、1票弃权获得通过。美方松了一口气,但是找借口取消了老布什总统与钱其琛的会见。

此时此刻,中方面临两难的选择,或不去华盛顿,或去了总统不见。我方经反复权衡,决定拒绝“二选一”,而是另生一策。钱其琛指示驻美大使朱启桢星夜赶回华盛顿与美总统安全事务助理斯考克罗夫特通电话。次日清晨6时对方回复:欢迎钱其琛按计划访问华盛顿,老布什总统期待会见他。

弃权背后也有大智慧,中国在联合国的外交多次经历惊涛骇浪,愈发成熟。

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