2022年11月29日 星期二
欧美“开倒车”,全球碳中和进程还好吗?
第68版:碳达峰中和 2022-09-26

欧美“开倒车”,全球碳中和进程还好吗?

王煜

右图:2022年9月15日,乌克兰哈尔科夫地区,俄乌冲突持续,乌克兰军人修理缴获的俄罗斯坦克。

上图:2022年7月8日,普京当天在召开俄政府会议时表示,如果对俄罗斯的制裁政策继续下去,可能会导致“全球能源市场出现更严重、甚至是灾难性的后果”。

上图:2022年9月8日,德国萨克森德累斯顿,剧院广场上的圣母教堂,Hausmannsturm塔楼和王宫在晚上不再有灯光,只有奥古斯都桥上的灯光映在易北河上。在能源危机之后,自由州和地方政府正在减少公共建筑的照明。

左图:2022年6月22日,美国总统拜登宣布支持暂停征收联邦和州的汽油税,旨在应对能源价格飙升的问题。

百年未有之大变局下,全球碳中和进程螺旋上升、蹒跚前行。

记者|王煜

俄乌战争持续日久,带给欧洲各国无法逃避的能源危机,昔日“碳中和先锋”为了解决眼下的实际困难,不得不暂缓对能源结构的调整。

俄罗斯天然气供应不足,德、英、法等国重启或推迟关闭燃煤电厂。有人惊呼:欧洲是否要放弃绿色能源转型、回到煤炭时代?

大洋彼岸的美国,其国家环保署在排放领域的监管能力,被最高法院的一项最新裁定显著钳制,拜登政府的减排目标是否岌岌可危?

百年未有之大变局下,全球碳中和进程螺旋上升、蹒跚前行。

煤炭“咸鱼翻身”?

俄乌战争爆发以来,欧洲多国对俄罗斯已采取数轮制裁,其中包括停止或减少对俄罗斯能源的进口;另一方面,俄罗斯也以各种理由减少对欧洲的能源供应或者提价。然而,欧洲此举是明显的“杀敌一千,自损八百”,甚至损失程度可能更厉害,因为它对俄罗斯的能源依赖非常严重。

英国石油公司发布的《世界能源统计年鉴》最新数据显示:2021年,欧洲约有40%的天然气、20%的石油和20%的煤炭来自俄罗斯。而且这种依赖在今年的俄乌战争开始之前的很长一段时间内呈逐年上升趋势。

能源危机使得在全球范围内一度广遭“嫌弃”的煤电似乎正“卷土重来”,这在欧洲各国表现得很明显:德、英、法等国相继呼吁节约用能,表示将加大燃煤发电量以弥补天然气短缺带来的能源供应缺口。此外,为保障能源供应,印度、日本、韩国等国也陆续加大了煤炭用量。

上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员周伟铎向《新民周刊》记者表示:从数量上而言,与天然气和石油相比,欧洲在煤炭上对俄罗斯的依赖要更小。从供应路径上而言,俄罗斯供给欧洲的管道运输天然气和石油显然比从美国等地海运的成本低得多;而欧洲对煤炭进口地的选择就丰富不少,如可以从美国、哥伦比亚和澳大利亚等地进口煤炭。这些都是欧洲选择复苏煤炭的原因。

欧洲即将迎来2022年的冬季,而天然气在其供暖中起着核心作用。不过,欧洲国家并非将替代能源只锁定在煤炭上,核能也重新进入德国等国的视野。此前,欧盟宣布核能和天然气是“绿色能源”,其中对核能的如此认定主要源自法国的推动,因为该国70%的能源正来自核能。

“但欧洲各国对核能的态度并不是铁板一块。”周伟铎说。德国当前执政联盟中绿党的势力较大,该党之前并不认可核能为“绿色”。他们的顾虑主要在于核电并不是可再生能源、有核废料产生,且在地震、海啸、战争等不可抗力因素影响时有明显的安全隐患。最近有乌克兰的扎波罗热核电站被炮击,稍远有日本福岛核电站事故,这让他们感到现实的威胁。因此,德国此前准备逐步淘汰核能而大力使用天然气。然而,眼下的能源危机让电力短缺时重启核能的可能性在德国各个政党中都得到了认可,该国本计划于今年年底逐步淘汰三座核电站,现在可能考虑推迟这项动作。

不可忽视的是,使用核能面临的另一问题是其前期规划和准备都需要花费比较多的资源;一旦核电站运行,其生命周期通常为50—60年,对未来的影响较大。而燃煤电站在这方面就灵活许多,生命周期通常为20年左右;而且可以对其进行技术调试,发展碳捕集、封存和利用技术,实现清洁利用,做到减排承诺和能源安全不一定相互矛盾。燃煤电厂只要不拆除,就可以根据实际的能源局势变化“随时关,随时开”。

“煤炭作为能源的优点和缺点都很明显。当前欧洲各国加大对煤炭的消费,是为了保障基本民生、社会稳定和企业生产的无奈之举、权宜之计。”周伟铎表示。

碳中和方向未变

长久以来,欧洲都在寻求成为全球气候治理领域的领导者,这不仅是为了抢占道义上的话语权,也是直接由其在区域能源领域的禀赋决定的。欧洲很早就意识到自身在化石能源上过于依赖进口,因此很积极地推动自身能源结构的转型和减排。它对自身可能面临当前的能源危机情况也有所预测,但即使有所准备,也无法避免受到实质影响,因为这种转型是长期的过程,还在进行当中,并未完成。眼下,欧洲各国只能面对这样的现实:俄罗斯的天然气总归是最实惠的,如果不买它的,就要花大价钱买其他途径的。

在周伟铎看来,目前欧洲在环境政策上的“开倒车”,无疑损伤了其全球气候治理的领导力和影响力;也会在一定程度上延迟其碳中和的进展。不过,目前各国的适应性调整并不是对碳中和根本政策的否定,这与美国当年退出《巴黎协定》对全球碳中和进展的打击相比,影响要缓和不少。

仍以德国为例。今年7月初,有声音称“德国取消2035年碳中和目标”,这源于7月6日德国议会在官网发布了一份文件,对能源综合法案“复活节一揽子计划”中《关于加速扩大可再生能源的紧急措施和电力部门的其他措施的法律草案》进行声明:决定将草案第一部分的“2035年前实现温室气体排放中和”目标删除,代之以“一旦完成煤炭的淘汰,实现电力供应中的温室气体中和,可再生能源的进一步扩大将由市场驱动”。7月7日,德国下议院通过并公布了修改后的草案。

“复活节一揽子计划”,是德国于2021年底新上台的内阁在前任绿党主席、德国副总理兼经济和气候保护部长罗伯特·哈贝克推动下,于今年4月提出的超500页的综合法案,涉及德国《可再生能源法》《近海风能法》《能源工业法》《联邦需求计划法》《电网扩展加速法》等多部能源法律和条例,被认为是“德国几十年来最大的能源政策修订”。

这个计划的核心,在于使德国在2030年前总耗电量的至少80%来自可再生能源。作为计划中的一项,德国内阁提出,在2035年前要实现该国电力供应几乎全部来自可再生能源,即电力供应方面的温室气体排放中和,或称“100%绿电目标”。这就是媒体报道中提到的“被修改的关键气候目标”。

“实际上,这是一种误读。”周伟铎告诉《新民周刊》记者,德国目前将国家层面实现碳中和的时间定在2045年,这一目标并未改变。而前述“2035年实现100%绿电”的目标针对特定的发电行业展开,但仅是提案,并非德国政府实行的环保政策或正式法条。相反,“复活节一揽子计划”从涵盖投资、金融机制的多个层面,为该国实现碳中和的路径指出了明确的方向,也是对整个欧洲碳中和进程的鼓舞。

许多国家的实践是:先提出一个碳中和的时间目标,之后再努力提出一个新的更加提前的时间目标,不断落实。当然,也有反例:丹麦首都哥本哈根在2009年提出要在2025年成为世界首个碳中和城市,但该市近期表示该目标节点将延迟,原因是他们拟在垃圾发电厂中使用的一项碳捕捉技术未能得到国家的资金支持而无法开展。周伟铎表示:“螺旋式上升,总体缓慢进步”“比原计划提前或推迟”,是全球气候治理中的常态。

反复无常的美国

看似并未受到俄乌战争对能源供应直接影响的美国,在碳中和政策上也出现了令人担忧的反复:当地时间2022年6月30日,美国联邦最高法院作出裁决,明确美国环保署(EPA)无权在州层面限制温室气体排放量,也不得要求发电厂放弃化石燃料、转用可再生能源。

这在不少环保人士看来,是一次“具有里程碑意义”的裁决,它让美国环境目标的实现陷入困局,使美国环保署丧失了控制发电厂气体污染的“最有效工具”。

美国的温室气体排放量占全球排放量的14%左右,故而这一裁决也引发了国际层面的关注。

美国总统拜登痛斥最高法院再次作出“让我们国家倒退的毁灭性决定”。联合国秘书长发言人斯蒂芬·杜加里克表示:作为世界主要经济体与碳排放大国的美国作出的这种决定,将使《巴黎协定》的目标实现变得更加困难。

人们普遍认为,这样的裁决是两党党争的结果。最高法院的投票结果是6:3,投出支持票的6人均系共和党总统任命的保守派大法官,其中3人系美国前总统特朗普在任期内任命的。

在就职的第一天,民主党总统拜登就宣布美国重新加入《巴黎协定》,彰显其“把美国重新带到全球气候治理领导者角色”的希望。他还公开承诺:到2030年,美国将在2005年的基础上减少52%的温室气体排放量。最高法院的裁决,显然严重打击了他实现承诺的可能性。

事实上,这场联邦机构和州内发电厂关于减排问题的争议,已在美国持续多年。支持方和反对方各有胜负,你来我往,争斗不休。

1963年,美国颁布《清洁空气法》,这是该国最早且最具影响力的现代环境法之一。该法规定,美国环保署有权制定规章,要求各州提交一份关于本州管控污染气体排放的具体计划;美国环保署也有权监督各州所提交计划的执行情况,还能在各州未提交计划时为其制定计划。

2014年,在奥巴马政府的推动下,美国环保署基于上述规定提出“清洁电力计划”,要求各州削减州内发电厂的碳排放量,做到在2030年将发电产生的碳排放量相较2005年降低32%左右。

该计划要求各州必须在2018年之前提交实现该目标的具体计划,并至少要在2022年开始执行。但是,共和党所领导的各州对此发起诉讼,计划一度被法院叫停,并未得到实际执行。

特朗普上任总统后,换了人马的美国环保署决定废除“清洁电力计划”,并于2019年6月颁布替代它的“可负担的清洁能源规则”,这相较于前者明显更加宽松,还降低了对发电厂的能源转型要求。

一个月后,包括美国公共卫生协会在内的多家社会机构提起诉讼,试图推翻该规则。

2021年1月19日,即拜登就职总统的前一天,美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院撤销了“可负担的清洁能源规则”,恢复了美国环保署继续对各州执行“清洁电力计划”的权力。

以西弗吉尼亚州为代表的共和党控制的19个州不肯善罢甘休,随即向最高法院请愿,要求重新审查前述裁判,明确《清洁空气法》对美国环保署的授权范围。

最终,最高法院支持了西弗吉尼亚等州的意见,还通过援引“重大问题原则”限制了美国环保署的权力范围。也就是说,最高法院宣布,没有国会的认可,美国环保署不能去做环保领域的“大事”。然而,什么是“大事”,并没有明确的规定,这意味着最高法院将来还可以用同样的理由进一步削弱美国环保署对环保领域的监管权力。

美国如此反复,那么在碳中和议题上与美国站在同一阵营的加拿大、澳大利亚、日本、韩国等国,是否会受到不良影响?这不得不引人关切。

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